L’Ordine dei Giornalisti è legittimo perché tutela l’indipendenza degli iscritti

SENTENZA n. 11/ 1968

LA CORTE COSTITUZIONALE
ha pronunciato la seguente
SENTENZA

nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale degli artt. 24, 28
cpv., 29, 33, 34, 35, 45, 46, 47, 51, lett. c e d, 54, 55, 63, terzo
comma, della legge 3 febbraio 1963, n. 69 (ordinamento della
professione di giornalista), promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 7 febbraio 1967 dal Tribunale di Torino sul
ricorso di Ricciardi Maria, iscritta al n. 135 del Registro ordinanze
1967 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 190 del
29 luglio 1967;

2) ordinanza emessa il 5 giugno 1967 dal pretore di Catania nel
procedimento penale a carico di Settinori Giuseppe e Longhitano
Giuseppe, iscritta al n. 210 del Registro ordinanze 1967 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 271 del 28 ottobre 1967.

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
Ministri e di costituzione di Lenghitano Giuseppe e dell'Ordine del
giornalisti di Sicilia;

udita nell'udienza pubblica del 14 febbraio 1968 la relazione del Giudice Francesco Paolo Bonifacio;

uditi gli avvocati Arturo Carlo Jemolo e Paolo Barile, per
Longhitano Giuseppe, gli avvocati Massimo Severo Giannini e Nino Gaeta,
per l'Ordine del giornalisti di Sicilia, ed il sostituto avvocato
generale dello Stato Piero Peronaci, per il Presidente del Consiglio
dei Ministri.


Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza del 5 giugno 1967, emessa nel procedimento penale
a carico di Giuseppe Settineri e Giuseppe Longhitano, il pretore di
Catania ha sollevato varie questioni di legittimità costituzionali
concernenti numerose disposizioni della legge 3 febbraio 1963, n. 69,
relativa all'ordinamento della professione di giornalista.

Dopo aver osservato che nel giudizio innanzi a lui pendente vanno
applicate norme che, imponendo l'iscrizione obbligatoria nell'albo,
costituiscono una limitazione assoluta della libertà di stampa e dopo
aver messo in evidenza che la sopravvenuta amnistia del reato ascritto
agli imputati non esclude la rilevanza della questione sulla
legittimità costituzionale delle norme che lo configurano, il pretore
enuncia le ragioni che gli fanno ritenere non manifestamente infondati
i dubbi sulla costituzionalità delle disposizioni impugnate e che
possono così riassumersi:

1) l'art. 29 della legge condiziona l'iscrizione nell'elenco del
professionisti alla previa iscrizione nel registro del praticanti ed
all'esercizio continuativo della pratica per almeno 18 mesi: con il che
la possibilità di intraprendere l'attività giornalistica viene fatta
dipendere dalla completa discrezionalità - artt. 33 e 34 - degli
editori, del direttori del giornali e, attraverso l'Ordine, del
giornalisti già iscritti;

2) l'iscrizione nell'elenco dei pubblicisti - art. 35 - è
condizionata alla dimostrazione di aver svolto attività retribuita per
almeno due anni, alla certificazione del direttori delle pubblicazioni
ed alla valutazione del singoli Consigli dell'Ordine: e ciò col
pericolo di una possibile forma di censura ideologica.

A proposito di queste prime due censure il pretore, rilevato che
alla discrezionalità altrui le suddette norme rimettono la possibilità
di esercitare un diritto di libertà costituzionalmente garantito e da
valutare anche in riferimento all'art. 3 della Costituzione, esclude
ogni possibilità di raffronto tra l'istituzione dell'albo dei
giornalisti e gli albi relativi ad altre attività professionali che non
riguardano l'esercizio di diritti pubblici soggettivi, ed osserva che
la libertà di manifestare il proprio pensiero non tollera limitazioni
che non trovino fondamento negli stessi principi costituzionali;

3) gli artt. 46 e 47, nelle parti in cui prescrivono l'obbligo di
iscrizione all'albo per i direttori e i vice direttori responsabili dei
quotidiani, dei periodici e delle agenzie contrastano sia con l'art. 21
che con gli artt. 18, 19 e 33 della Costituzione, perchè possono
compromettere la libertà di stampa, la libertà religiosa, la libertà di
associazione e la libertà della cultura;

4) l'art. 36 condiziona l'iscrizione di uno straniero ad un
trattamento di reciprocità, laddove l'art. 21 della Costituzione
garantisce a "tutti" la libera manifestazione del pensiero; ed inoltre
la limitazione dell'iscrizione - v. art. 33 reg. - a chi abbia
esercitato la professione in conformità alle leggi dello Stato di
appartenenza soffoca la libera voce di chi è cittadino di un paese che
non conosca la libertà di stampa;

5) l'art. 63, comma terzo, prevede la partecipazione di giornalisti
designati dal Consiglio dell'ordine ai collegi giudiziari di primo e
secondo grado, ma, in quanto non prevede le garanzie necessarie ad
assicurarne l'indipendenza, viola l'art. 108 della Costituzione;

6) la struttura di corporazione chiusa, propria dell'Ordine, fa
apparire costituzionalmente illegittimi: a) l'art. 28 (v. anche art. 32
reg.), che affida alla decisione irrevocabile del Consiglio la
valutazione della natura delle pubblicazioni a carattere tecnico,
professionale e scientifico; b) l'art. 47, comma primo, che attribuisce
al Consiglio il compito di accertare se determinate pubblicazioni siano
organi di partiti o di movimenti politici o di organizzazioni
sindacali, e ciò col pericolo che siano limitati i diritti riconosciuti
dagli artt. 39 e 49 della Costituzione; c) gli artt. 51, c e d, 54 e
55, relativi alla sospensione ed alla radiazione, perchè queste misure
colpiscono non solo il singolo, ma anche il periodico, al quale vien
meno uno del requisiti richiesti per la registrazione; d) l'art. 24,
che attribuisce al Ministro di grazia e giustizia poteri che possono
incidere sulla libertà di stampa.

L'ordinanza mette in evidenza che, pur essendo strettamente
rilevanti per il giudizio in corso solo le questioni relative agli
artt. 45, 29, 33, 34 e 35, vengono rimesse alla Corte anche le altre
disposizioni di cui si è fatto cenno perchè la Corte ne pronunzi la
caducazione in forza dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87. Il
pretore conclude col rilievo che molte delle norme impugnate non
sarebbero forse incostituzionali se l'alto non avesse carattere di
obbligatorietà, e a tal proposito ricorda sia le norme fasciste che
proprio attraverso la regolamentazione dell'attività giornalistica
attentarono alla libertà di stampa, sia le opinioni nettamente
contrarie all'istituzione dell'albo espresse, durante la Costituente e
dopo, da eminenti personalità del mondo democratico.

2. - L'ordinanza, regolarmente notificata alle parti, al pubblico
ministero ed al Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata ai
Presidenti delle due Camere, è stata pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale n. 271 del 28 ottobre 1967.

Nel presente giudizio si sono costituiti il sig. Giuseppe
Longhitano, l'Ordine dei giornalisti di Sicilia ed il Presidente del
Consiglio dei Ministri.

La difesa del Longhitano, dopo aver rilevato che l'attività svolta
dal giornalista professionista è in sostanza attività di lavoro
subordinato e che perciò la legge in esame applica la normativa
generale concepita per i liberi professionisti a persone che a tale
categoria non appartengono, denuncia il pieno contrasto fra la legge
che riserva l'attività giornalistica solo a chi sia iscritto in un albo
ed il principio costituzionale che a tutti garantisce il diritto di
manifestare il proprio pensiero con lo scritto o con ogni altro mezzo
di diffusione e, dunque, anche attraverso il giornale, che è il più
antico e più usato strumento di propaganda delle idee: contrasto ancor
più evidente se si considera che la stampa non può essere soggetta ad
autorizzazioni, mentre la legge consente la redazione del giornale solo
a chi abbia ricevuto il crisma di un apparato in vario modo agganciato
ad organi statali. Nè varrebbe, secondo la difesa, far richiamo a norme
le quali impongono prove di capacità per l'esercizio di determinate
attività, perchè esse presuppongono la necessità di accertare doti
tecniche a tutela di interessi dei terzi, laddove pretendere che il
giornale sia ben fatto significa imprimergli un carattere di
ufficiosità: il giornalismo si avvicina all'arte e non tollera altro
giudizio che quello del pubblico del lettori, men che mai un giudizio
(ad es. perfino sull'obbligo del rispetto della verità sostanziale del
fatti) che l'art. 2 finisce con l'affidare addirittura ai Tribunali
dello Stato. La legge, continua la difesa, può divenire, ad un primo
avvento di governo autoritario, pericoloso mezzo di pressione e
contrasta altresì con l'art. 3, secondo comma, della Costituzione,
perchè, pretendendo titoli di cultura, impedisce a soggetti che non li
posseggano o non possano sottoporsi alla pratica, di dar vita ad un
giornale; con gli artt. 18, 19, 39 e 49 della Costituzione perchè la
pubblicazione di un giornale può essere il fine di un'associazione, può
servire allo scopo di promuovere un risveglio religioso, può avere
finalità sindacali o politiche; con l'art. 33 perchè il campo prossimo
al giornalismo è quello della cultura e dell'arte; infine con l'art.
108 della Costituzione perchè è la maggioranza del Consiglio
dell'ordine, che quasi sempre ha colorazione politica, a designare i
componenti del collegio giudicante e perchè questa designazione è fatta
dallo stesso organo contro le cui deliberazioni si ricorre.

Tutte queste ragioni - così conclude la difesa - dimostrano
l'incostituzionalità della legge, ma non pregiudicano la possibilità di
contratti collettivi di categoria e anche di leggi che in materia di
concorsi, di previdenza ecc. dovessero operare distinzioni tra
categorie e categorie di giornalisti, secondo il criterio
dell'importanza del giornale, dell'intensità di opera prestatavi e così
via.

3. - Opposte sono le conclusioni alle quali perviene la difesa
dell'Ordine dei giornalisti di Sicilia (atto di deduzioni depositato il
16 novembre 1967) la quale, dopo una breve ricostruzione delle
circostanze di fatto che diedero origine al processo di merito, osserva
che lo stesso pretore ha dichiarato irrilevanti le questioni
concernenti alcuni articoli della legge sicchè l'oggetto del giudizio
di costituzionalità, in base ai principi, deve riguardare solo gli
artt. 45, 29, 33, 34 e 35 in riferimento agli artt. 21 e 3 della
Costituzione. Ciò premesso, la difesa contesta la fondatezza dei dubbi
prospettati dal giudice a quo: ed infatti, a suo avviso, è da escludere
che da parte degli editori, dei direttori e degli stessi Ordini possa
essere esercitata una qualsiasi discrezionalità in ordine ai vari
momenti del procedimento di iscrizione nell'albo; è certo che tutti i
giornali ospitano scritti di non giornalisti, e la stessa legge,
disponendo che chi chiede di essere incluso nell'elenco del pubblicisti
esibisca giornali e periodici contenenti suoi scritti, conferma che è
ben possibile esprimere il proprio pensiero attraverso i giornali senza
avere qualifiche professionali; in definitiva la legge impugnata è
congegnata in modo da salvaguardare rigorosamente la libertà ed ha a
solo fine la tutela del giornalista contro l'imprenditore, affidata ad
un ordine a struttura democratica.

La difesa dell'Ordine, per completezza di esposizione, esamina anche
le altre questioni che, per quanto in precedenza esposto, a suo parere,
devono essere ritenute irrilevanti. In particolare essa sostiene: a)
gli artt. 46 e 47 sono incensurabili, perchè se sul direttore e vice
direttore gravano particolari responsabilità, non si può non richiedere
che tali cariche siano ricoperte da persone qualificate attraverso
l'iscrizione nell'albo; b) la disciplina relativa all'iscrizione del
giornalista straniero è infondata, perchè l'iscrizione in un elenco non
viola la libertà di manifestazione del pensiero; c) la particolare
composizione dei collegi giudicanti di primo e secondo grado è
legittima alla stregua della stessa giurisprudenza di questa Corte che
si è già occupata di collegi aventi quali componenti soggetti estranei
alla magistratura; d) il giudizio del Consiglio sulla natura tecnica,
professionale o scientifica di pubblicazioni non è libero, ma ha il
carattere di discrezionalità tecnica; e) per quanto concerne le
eccezioni stabilite per i periodici di partito politico o di sindacato,
si tratta di una circostanza obbiettiva che qualunque giudice può
accertare; f) che la sospensione o radiazione dall'albo del direttore
di giornali faccia venir meno uno dei requisiti richiesti per la
registrazione del periodico è cosa del tutto logica e inevitabile; g) i
poteri conferiti al Ministro sono gli stessi che spettano nei confronti
di qualsiasi ordine professionale e non si vede quale norma
costituzionale sia violata. La difesa conclude chiedendo che tutte le
questioni sollevate dal pretore vengano dichiarate non fondate.

4. - Secondo l'Avvocatura dello Stato - v. atto di deduzioni
depositato il 17 novembre 1967 - la stessa civiltà contemporanea,
allargando l'orizzonte sul quale la collettività porta la sua
attenzione e accrescendo le possibilità tecniche dell'informazione,
imprime all'attività giornalistica uno spiccato carattere di
professionalità che non poteva lasciare insensibile il legislatore. In
questa premessa va inquadrata la legge in esame, che non appare in
contrasto con la Costituzione. Già la Corte, infatti, ha riconosciuto
(sent. n. 38 del 1961) che il legislatore ha potestà di stabilire
adeguata disciplina all'esercizio della manifestazione del pensiero
attraverso la stampa, ed è da escludere che l'art. 21 della
Costituzione richieda che il diritto ivi consacrato debba
necessariamente esercitarsi attraverso la professione di giornalista.

La legge in esame non nega che chi non voglia intraprendere la
professione giornalistica possa limitarsi ad un'attività giornalistica
occasionale, e di conseguenza è erroneo ritenere che per poter

manifestare il proprio pensiero sia indispensabile esercitare la
professione di giornalista: sicchè la questione di costituzionalità è
totalmente infondata. Tale essa appare anche per quanto riguarda le
norme che disciplinano le modalità dell'iscrizione, tutte intese
all'accertamento di requisiti che hanno natura specializzante: e non è
dato vedere come la conoscenza delle cognizioni richiesta dalla legge
nonchè l'esercizio della pratica o l'esibizione di scritti possano in
qualche modo limitare la libertà del soggetto. Circa le altre questioni
sollevate dal pretore, anche l'Avvocatura mette in evidenza che la
stessa ordinanza le dichiara irrilevanti: esse comunque sono infondate
perchè le disposizioni impugnate sono tutte in armonia con le
caratteristiche proprie di un albo professionale e coi poteri di
autogoverno dell'Ordine, il cui esercizio è sempre sindacabile in via
giurisdizionale.

5. - Tutte le parti hanno depositato memorie illustrative delle tesi già sostenute negli atti di costituzione.

La difesa del Longhitano sottolinea, anzitutto, il contrasto fra
l'albo dei giornalisti, disciplinato dalla legge impugnata, col sistema
generale degli albi professionali: i giornalisti, infatti, non sono
liberi professionisti, ma impiegati; la disciplina delle classi
professionali in ordini o collegi ha sempre lo scopo di tutelare un
interesse sociale, e presuppone che già ci sia una delimitazione degli
appartenenti alla categoria attraverso la qualificazione di un titolo
di studio, laddove, come è logico, l'ordine dei giornalisti prescinde
da tale requisito; gli ordini non sono creati per perseguire interessi
sindacali, sicchè lo scopo attribuito alla legge, e, cioè, la tutela
della categoria, è insussistente, come è dimostrato dalla concomitante
presenza di contratti collettivi stipulati dalle associazioni. Dopo
aver definito come atto di ammissione l'iscrizione nell'albo, la difesa
osserva che rilevante ai fini della valutazione della violazione
dell'art. 21 della Costituzione è il controllo amministrativo che si
svolge nei confronti del giornalisti al momento dell'ammissione (artt.
31, 34, 35), nel corso dell'esercizio professionale (procedimento
disciplinare in relazione a fatti non conformi al decoro ed alla
dignità; azione giudiziaria ex art. 63 ma con collegi integrati da un
giornalista professionista e da un pubblicista) ed esercitato anche dal
Ministro della giustizia. Fatta questa ampia premessa, la memoria
prosegue affermando che la disciplina dell'albo del giornalisti
affievolisce il diritto soggettivo perfetto nascente dell'art. 21 della
Costituzione, e ciò a causa del conferimento di una potestà
discrezionale che dà luogo anche a disparità di trattamento:
richiamando quanto già detto, la difesa conduce un analitico esame
delle norme che tale discrezionalità affidano all'ordine e conclude che
siffatto regime integra una prima violazione degli artt. 21 e 3 della
Costituzione, dalla quale deriva la illegittimità non solo di singole
norme ma dell'intera legge:

tuttavia anche le ulteriori censure mosse dall'ordinanza di
remissione ad altre disposizioni del provvedimento sono pienamente
fondate.

Ad avviso della difesa dell'Ordine del giornalisti di Sicilia
invece, la tesi della incostituzionalità della legge non poggia su
alcuna argomentazione giuridica, ma nasce dalla confusione fra due
fenomeni nettamente distinti, vale a dire l'esercizio della professione
giornalistica e la libertà di manifestazione del pensiero a mezzo della
collaborazione a giornali. Quest'ultima è e può essere esercitata da
chiunque, come è dimostrato dalla realtà dei fatti che trova pieno
riscontro nelle norme in esame: l'art. 35 della legge infatti
presuppone ovviamente la possibilità di collaborazione giornalistica,
regolarmente retribuita, da parte di chi giornalista non è. Ciò è
sufficiente, secondo la difesa, a dimostrare che la legge non pone
alcuno ostacolo a chi voglia scrivere sui giornali e non viola la
libertà sancita dall'art. 21 della Costituzione: tuttavia va anche
aggiunto che la tesi avversaria, secondo la quale non si potrebbe
rinvenire giustificazione alcuna all'istituzione dell'Ordine del
giornalisti, è inesatta perchè non tiene conto della mutata realtà in
cui gli ordini professionali oggi si muovono, portandoli ad
interessarsi sempre più ai professionisti impiegati. L'Ordine del
giornalisti si inserisce in questa problematica contemporanea, regola
una realtà assai complessa, e la sua istituzione - che, tuttavia, non
impone la iscrizione nell'albo quale presupposto della collaborazione
ai giornali - risponde all'esigenza di apprestare una garanzia di
serietà di preparazione professionale, attua una tutela della
professione, garantisce i giornalisti nei confronti delle imprese.

L'Avvocatura dello Stato a sua volta richiama le trasformazioni
sociali che giustificano il carattere di professionalità del
giornalismo e mette in evidenza che la legge non impone affatto
l'esercizio della professione a chi voglia manifestare il proprio
pensiero a mezzo della stampa: l'eventualità che il giornale rifiuti di
ospitare scritti di un non giornalista è irrilevante, perchè anche il
giornalista professionista può non ottenere di essere assunto presso un
giornale. Quanto alle norme ritenute dallo stesso pretore irrilevanti,
l'Avvocatura osserva che l'ordinanza invoca l'art. 27 della legge 11
marzo 1953, n. 87, non a proposito, perchè tale disposizione può essere
applicabile solo nei limiti dell'impugnazione e non nel caso di
questioni costituzionali totalmente diverse.

6. - Nel corso di un procedimento civile, promosso dalla signora
Maria Ricciardi Cuniberti per impugnare la deliberazione del 22
settembre 1966 con la quale il Consiglio nazionale dell'ordine dei
giornalisti aveva respinto il suo ricorso avverso il provvedimento di
cancellazione dall'albo emanato dal Consiglio interregionale
Piemonte-Valle d'Aosta, il Tribunale di Torino ha sollevato di ufficio
una questione di legittimità costituzionale dell'art. 63, comma terzo,
della legge 3 febbraio 1963, n. 69, in riferimento agli artt. 102,
secondo comma, e 108 cpv. della Costituzione.

L'ordinanza, affermata la rilevanza della questione, osserva che
l'ordinamento costituzionale, ispirato al principio dell'unità della
giurisdizione, autorizza le sezioni specializzate, ma solo a patto che
queste non si trasformino in veri e propri giudici speciali: ipotesi
che si verifica quando vien meno l'indipendenza del membri laici del
collegio. Dopo aver richiamato i principi affermati da questa Corte
nella sentenza n. 108 del 1962 relativa alle sezioni specializzate
agrarie, il Tribunale di Torino rileva che nella norma in esame - la
quale prevede l'integrazione del collegio con la partecipazione di un
giornalista e di un pubblicista nominati in numero doppio dal
Presidente della Corte di appello su designazione del Consiglio
nazionale dell'ordine - si riscontrano le stesse deficienze che in
quella occasione la Corte ritenne costituissero motivo di illegittimità
costituzionale: da una parte, infatti, manca una sufficiente
specificazione del requisiti di idoneità e capacità del membro laico,
tale non potendo ritenersi la mera qualifica di giornalista; dall'altra
non viene assicurata la necessaria indipendenza nei confronti
dell'organizzazione di provenienza, nè la norma accenna ai casi di
ricusazione o di astensione o a quelli di sostituzioni e supplenza, con
la conseguente impossibilità di dare applicazione agli artt. 51 e 52
del Codice di procedura civile.

7. - L'ordinanza, emessa il 7 febbraio 1967, ritualmente notificata
alle parti e al Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata ai
Presidenti delle due Camere, è stata pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale n. 190 del 29 luglio 1967.

Nel precedente giudizio si è costituita - atto depositato l'8 maggio
1967 - la sola Avvocatura dello Stato in rappresentanza e difesa del
Presidente del Consiglio.

Nelle deduzioni ed in una successiva memoria essa sostiene che
proprio alla stregua della giurisprudenza di questa Corte - sent. n. 76
del 1961 e n. 108 del 1962 - la questione sollevata dal Tribunale di
Torino appare non fondata: ed infatti, nella specie, l'idoneità del
membro laico è inerente alla stessa appartenenza alla categoria
professionale disciplinata per legge dall'Ordine e l'indipendenza - che
nelle norme costituzionali sembra peraltro doversi riferire
all'indipendenza "esterna" - è assicurata pienamente perchè, una volta
nominati, gli esperti sono sottratti ad ogni ingerenza dell'Ordine.
L'Avvocatura conclude osservando che il Consiglio nazionale, su
designazione del quale la nomina viene effettuata, non ha alcun potere
nè sul professionista nè sull'Ordine regionale al quale questo è
iscritto; la nomina in numero doppio assicura, infine, l'osservanza del
principio della precostituzione del giudice e l'applicazione degli
istituti dell'astensione e della ricusazione.

8. - Nell'udienza pubblica i difensori delle parti hanno ampiamente illustrato le rispettive tesi e conclusioni.

Considerato in diritto

1. - Le ordinanze del pretore di Catania e del Tribunale di Torino
propongono questioni di legittimità costituzionale concernenti
disposizioni contenute tutte nella legge 3 febbraio 1963, n. 69, e
pertanto i relativi giudizi, congiuntamente discussi nell'udienza
pubblica, possono essere riuniti e decisi con unica sentenza.

2. - Il pretore di Catania esplicitamente afferma che rilevanti per
la decisione della causa innanzi a lui pendente sono solo le questioni
riguardanti gli artt. 45, 29, 33, 34 e 35, che vengono impugnati in
riferimento agli artt. 3 e 21 della Costituzione. Egli ritiene,
tuttavia, di poter sottoporre al controllo della Corte, in forza
dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, numerose altre
disposizioni della stessa legge, e precisamente gli artt. 46, 47 e 63,
terzo comma, 28 cpv., 51, lett. c e d, 54, 55 e 24.

Questo secondo gruppo di questioni - formulate anche in rapporto a
norme costituzionali diverse da quelle in relazione alle quali vengono
denunziati gli articoli ritenuti rilevanti - non può formare oggetto
del presente giudizio. Ed infatti la norma procedurale invocata dal
pretore attribuisce solo alla Corte costituzionale la competenza ad
accertare ed a dichiarare se e quali disposizioni legislative siano
illegittime a causa dell'annullamento di quelle ritualmente sottoposte
al suo esame, ma non consente affatto che il giudice a quo estenda
l'impugnativa al di là delle norme applicabili alla controversia e
proponga in questa guisa - contro il disposto dell'art. 23 della legge
11 marzo 1953, n. 87 - questioni del tutto irrilevanti per la decisione
del giudizio principale.

Da ciò consegue che l'esame della Corte deve essere portato
esclusivamente sugli artt. 45, 29, 33, 34 e 35 della legge, nonchè
sull'art. 63, terzo comma, che forma oggetto della questione sollevata
dal Tribunale di Torino. Va peraltro aggiunto che il contenuto di altre
disposizioni della legge sarà tenuto presente dalla Corte, come innanzi
si dirà, in funzione di una compiuta valutazione della legittimità
costituzionale dell'art. 45.

3. - La legge 3 febbraio 1963, n. 69, ha istituito l'Ordine dei
giornalisti, gli ha affidato la tenuta dell'albo, ne ha disciplinato la
struttura e il funzionamento: l'art. 45 ha condizionato all'iscrizione
nell'albo l'uso del titolo e l'esercizio della professione di
giornalista, sanzionando penalmente i corrispondenti divieti a norma
degli artt. 348 e 498 del Codice penale.

Non spetta alla Corte valutare l'opportunità della creazione
dell'Ordine, perchè l'apprezzamento delle ragioni di pubblico interesse
che possano giustificarlo appartiene alla sfera di discrezionalità
riservata al legislatore. Compete invece alla Corte accertare se la
riserva della professione giornalistica ai soli

iscritti all'Ordine ed il modo in cui la legge ha disciplinato il
regime dell'albo comportino la violazione del principio costituzionale
- art. 21 - che a tutti riconosce il "diritto di manifestare
liberamente il proprio pensiero con la parola, lo scritto e ogni altro
mezzo di diffusione": un diritto, come altre volte è stato detto (cfr.
sent. n. 9 del 1965), coessenziale al regime di libertà garantito dalla
Costituzione, inconciliabile con qualsiasi disciplina che direttamente
o indirettamente apra la via a pericolosi attentati, e di fronte al
quale non v'è pubblico interesse che possa giustificare limitazioni che
non siano consentite dalla stessa Carta costituzionale.

4. - Ciò posto, la Corte osserva che per un'esatta valutazione del
fondamento della questione sottoposta al suo esame occorre tener
presente che la legge impugnata, realizzando un proposito espresso fin
dal 1944 dal legislatore democratico (art. 1 del D.L. Lt. 23 ottobre
1944, n. 302), disciplina l'esercizio professionale giornalistico e non
l'uso del giornale come mezzo della libera manifestazione del pensiero:
sicchè è esatto quanto sostengono sia la difesa dell'Ordine di Sicilia
sia l'Avvocatura dello Stato, che essa non tocca il diritto che a
"tutti" l'art. 21 della Costituzione riconosce. Questo sarebbe certo
violato se solo gli iscritti all'albo fossero legittimati a scrivere
sui giornali, ma è da escludere che una siffatta conseguenza derivi
dalla legge. Ne costituisce riprova, oltre l'oggetto stesso del
provvedimento, l'esplicita disposizione contenuta nell'art. 35: il
quale, in quanto subordina l'iscrizione nell'elenco del pubblicisti
alla prova che il soggetto interessato abbia svolto un'"attività
pubblicistica regolarmente retribuita per almeno due anni", dimostra
che la stessa legge considera pienamente lecita anche la collaborazione
ai giornali che non sia nè occasionale nè gratuita. Senza che ci sia
bisogno di affrontare questioni di interpretazione non essenziali per
la presente decisione, appare certo che l'art. 35 circoscrive la
portata del divieto sancito nell'art. 45, limita l'estensione
dell'obbligo di iscrizione all'albo e, in definitiva, conferma che
l'appartenenza all'Ordine non è condizione necessaria per lo
svolgimento di un'attività giornalistica che non abbia la rigorosa
caratteristica della professionalità.

5. - Questa conclusione, tuttavia, non esaurisce la questione
sottoposta alla Corte. L'esperienza dimostra che il giornalismo, se si
alimenta anche del contributo di chi ad esso non si dedica
professionalmente, vive soprattutto attraverso l'opera quotidiana del
professionisti. Alla loro libertà si connette, in un unico destino, la
libertà della stampa periodica, che a sua volta è condizione essenziale
di quel libero confronto di idee nel quale la democrazia affonda le sue
radici vitali. E nessuno può negare che una legge la quale, pur
lasciando integro il diritto di tutti di esprimere il proprio pensiero
attraverso il giornale, ponesse ostacoli o discriminazioni all'accesso
alla professione giornalistica ovvero sottoponesse i professionisti a
misure limitative o coercitive della loro libertà, porterebbe un grave
e pericoloso attentato all'art. 21 della Costituzione.

Sotto questo secondo profilo della questione, che di certo è il più
delicato, la Corte deve in primo luogo accertare se l'istituzione
stessa di un Ordine giornalistico e l'obbligatorietà della iscrizione
nell'albo non costituiscano di per sè una violazione della sfera di
libertà di chi al giornalismo voglia professionalmente dedicarsi.

La Corte ritiene che a tale interrogativo si debba dare una risposta negativa.

Chi tenga presente il complesso mondo della stampa nel quale il
giornalista si trova ad operare o consideri che il carattere privato
delle imprese editoriali ne condiziona le possibilità di lavoro, non
può sottovalutare il rischio al quale è esposto la sua libertà nè può
negare la necessità di misure e di strumenti a salvaguardarla.

Per la decisione della presente questione - alla quale, per quanto
si è detto al n. 3, resta estranea la rilevanza degli ulteriori profili
di pubblico interesse (fra i quali quello inerente all'osservanza del
canoni della deontologia professionale) soddisfatti dalla legge - è in
vista di tale finalità che va valutata la funzione che l'Ordine può
svolgere. Il fatto che il giornalista esplica la sua attività
divenendo parte di un rapporto di lavoro subordinato non rivela la
superfluità di un apparato che secondo l'avviso della difesa del
Longhitano si giustificherebbe solo in presenza di una libera
professione, tale il senso tradizionale. Quella circostanza, al
contrario, mette in risalto l'opportunità che i giornalisti vengano
associati in un organismo che, nei confronti del contrapposto potere
economico del datori di lavoro, possa contribuire a garantire il
rispetto della loro personalità e, quindi, della loro libertà: compito,
questo, che supera di gran lunga la tutela sindacale del diritti della
categoria e che perciò può essere assolto solo da un Ordine a struttura
democratica che con i suoi poteri di ente pubblico vigili, nei
confronti di tutti e nell'interesse della collettività, sulla rigorosa
osservanza di quella dignità professionale che si traduce, anzitutto e
soprattutto, nel non abdicare mai alla libertà di informazione e di
critica e nel non cedere a sollecitazioni che possano comprometterla.

Si deve tuttavia ribadire che questa conclusione positiva è valida
solo se le norme che disciplinano l'Ordine assicurino a tutti il
diritto di accedervi e non attribuiscano ai suoi organi poteri di tale
ampiezza da costituire minaccia alla libertà dei soggetti. E in questa
ulteriore direzione va ora rivolta l'indagine affidata alla Corte.

6 - Il divieto posto nell'art. 45, come si è detto, condiziona
all'iscrizione nell'albo il legittimo esercizio della professione
giornalistica, ed esso, a causa del disposto contenuto nell'art. 36, si
risolve in un divieto assoluto per gli stranieri che siano cittadini di
uno Stato che non pratichi il trattamento di reciprocità. Da ciò
scaturisce la necessità di accertare se esso non sia in contrasto con
l'art. 21 della Costituzione che a tutti, e non ai soli cittadini,
garantisce il fondamentale diritto di esprimere liberamente e con ogni
mezzo il proprio pensiero.

La Corte - anche richiamando quanto esposto al n. 4 - ritiene che,
in sè considerato, il presupposto del trattamento di reciprocità per
l'accesso alla professione giornalistica non sia illegittimamente
stabilito, e ciò perchè è ragionevole che in tanto lo straniero sia
ammesso ad un'attività lavorativa in quanto al cittadino italiano venga
assicurata una pari possibilità nello Stato al quale il primo
appartiene. Questa giustificazione, però, non può estendersi
all'ipotesi dello straniero che sia cittadino di uno Stato che non
garantisca l'effettivo esercizio delle libertà democratiche e, quindi,
della più eminente manifestazione di queste. In tal caso, atteso che ad
un regime siffatto può essere connaturale l'esclusione del non
cittadino dalla professione giornalistica, il presupposto di
reciprocità rischia di tradursi in una grave menomazione della libertà
di quei soggetti ai quali la Costituzione - art. 10, terzo comma - ha
voluto offrire asilo politico e che devono poter godere almeno in
Italia di tutti quei fondamentali diritti democratici che non siano
strettamente inerenti allo status civitatis.

Limitatamente a questa parte, dunque, l'art. 45 deve essere dichiarato costituzionalmente illegittimo.

7. - Passando all'esame delle norme che disciplinano l'accesso
all'albo, devono essere presi in considerazione gli artt. 29, 33, 34 e
35 della legge, che formano oggetto dell'impugnativa ritualmente
proposta dal pretore di Catania.

Ad avviso della Corte, i dubbi di costituzionalità manifestati dal giudice a quo non appaiono fondati.

L'art. 29 richiede per l'iscrizione nell'elenco del professionisti,
fra l'altro, l'iscrizione nel registro del praticanti e l'esercizio
della pratica per almeno diciotto mesi: dal combinato disposto di
questa norma e degli artt. 33 e 34 discende, secondo il pretore, che
l'accesso al registro del praticanti e, mediatamente, all'albo è
rimesso alla completa discrezionalità degli editori, del direttori e
degli altri giornalisti già iscritti. La Corte osserva che, se è vero
che ove il soggetto interessato non trovi un giornale che lo assuma
come praticante egli non potrà mai intraprendere la carriera
giornalistica, è altrettanto vero che neppure il giornalista iscritto
può svolgere la sua attività professionale se non trova un editore
disposto ad assumerlo: il che dimostra che ci si trova di fronte a
conseguenze che non derivano dalla legge in esame, ma dalla struttura
privatistica delle imprese editoriali, nell'ambito della quale la non
discriminazione può essere assicurata soltanto dalla concorrenza della
molteplicità delle iniziative giornalistiche.

Neppure può dirsi che il secondo comma dell'art. 34, in quanto
richiede che lo svolgimento della pratica sia comprovata da una
dichiarazione motivata del direttore del giornale, all'arbitrio di
questi rimetta la valutazione di un presupposto per l'iscrizione
nell'elenco del giornalisti. In effetti, poichè non risulta che
l'Ordine abbia il potere di esprimere un giudizio di ammissibilità
basato sull'apprezzamento del modo in cui l'interessato ha esercitato
la pratica, si deve concludere che la motivazione del direttore deve
avere ad oggetto solo gli elementi formali del rapporto (durata,
continuità) e non può mai tradursi in un sindacato sul pensiero
espresso dal praticante.

Non si vede, infine, in che modo il Consiglio dell'Ordine possa
esercitare poteri arbitrari in ordine all'iscrizione nell'albo:
chiamato a verificare la sussistenza di elementi tassativamente
indicati dalla legge ed a prendere atto del giudizio positivo delle
prove di esame predisposte per un accertamento tecnico, il Consiglio
non può neppure liberamente valutare la buona condotta (art. 31,
secondo comma) del richiedente, ma deve accertarla sulla base di fatti,
secondo canoni elaborati in base ad una consolidata tradizione e con
l'esclusione di ogni apprezzamento di atteggiamenti che costituiscano
estrinsecazione delle libertà garantite dalla Costituzione. Val la pena
di aggiungere che la legge impone che i provvedimenti di rigetto della
domanda siano motivati (art. 30) e predispone su di essi il controllo
giurisdizionale (art. 63), assicurando in tal modo la repressione di
ogni abuso.

Del pari non fondata è la questione relativa al primo comma
dell'art. 35, impugnato nella parte in cui stabilisce che al fine
dell'iscrizione nell'elenco dei pubblicisti il richiedente deve offrire
la dimostrazione di aver svolto attività retribuita da almeno due anni.
Il timore espresso dal giudice a quo che questa norma consenta un
sindacato sulle pubblicazioni non ha ragione di essere, perchè la
certificazione dei direttori e la esibizione degli scritti sono
elementi richiesti solo al fine di consentire che venga accertato se
l'attività sia stata esercitata nè occasionalmente nè gratuitamente e
per il tempo richiesto dalla legge, e non anche allo scopo di imporre o
di permettere una valutazione di merito capace di risolversi, come
afferma l'ordinanza, in "una forma larvata di censura ideologica".

8. - Poichè l'ordinanza denunzia che l'obbligatorietà
dell'iscrizione nell'albo, sancita dal denunziato art. 45, rimette alla
piena "discrezionalità altrui" l'esercizio del diritto riconosciuto
dall'art. 21 della Costituzione, con conseguente violazione anche
dell'art. 3, la Corte non può sottrarsi al compito di esaminare altre
disposizioni della legge che possano incidere sul diritto
all'iscrizione nell'albo, e ciò non per esercitare un controllo su
norme che, per quanto si è detto al n. 2, non sono state ritualmente
impugnate, ma solo per accertare se il loro contenuto sia tale da
determinare l'illegittimità dell'art. 45.

Sotto questo profilo ed a questi limitati effetti vengono in esame
l'art. 24, che attribuisce al Ministro per la grazia e giustizia l'alta
sorveglianza sui Consigli dell'Ordine, e le disposizioni che
conferiscono ai Consigli poteri disciplinari che sull'iscrizione
all'albo possono incidere in via temporanea (art. 54) o definitiva
(art. 55).

La Corte osserva che il potere del Ministro, corollario del pubblico
interesse al regolare funzionamento dei Consigli, ha per contenuto i
provvedimenti indicati nel secondo e nel terzo comma dello stesso art.
24, sicchè nessuna ingerenza è consentita all'esecutivo sulla attività
amministrativa relativa agli iscritti, salva la implicita possibilità
di segnalare fatti che ai sensi dell'art. 48 possano giustificare il
promuovimento dell'azione disciplinare: nel che non si può riscontrare,
in verità, nessun rischio di abuso.

La Corte ritiene, del pari, che i poteri disciplinari conferiti ai
Consigli non siano tali da compromettere la libertà degli iscritti. Due
elementi fondamentali vanno tenuti ben presenti: la struttura
democratica del Consigli, che di per sè rappresenta una garanzia
istituzionale non certo assicurata dalla legge precedentemente in
vigore (D.L. Lt. 23 ottobre 1944, n. 302), in base alla quale la tenuta
degli albi e la disciplina degli iscritti sono state affidate per circa
venti anni ad un organo di nomina governativa; e la possibilità del
ricorso al Consiglio nazionale ed il successivo esperimento dell'azione
giudiziaria nei vari gradi di giurisdizione. L'uno e l'altro concorrono
sicuramente ad impedire che l'iscritto sia colpito da provvedimenti
arbitrari. Essi, tuttavia, non sarebbero sufficienti a raggiungere tale
scopo, se la legge stessa prevedesse, sia pure implicitamente, una
responsabilità del giornalista a causa del contenuto dei suoi scritti e
ammettesse una corrispondente possibilità di sanzione, perchè in tal
caso la libertà riconosciuta dall'art. 21 sarebbe messa in pericolo e
l'art. 45 - norma di chiusura dell'intero ordinamento giornalistico -
risulterebbe illegittimo. Ma la legge non consente affatto una
qualsiasi forma di sindacato di tale natura. Se la definizione degli
illeciti disciplinari, come è inevitabile, non si articola in una
previsione di fattispecie tipiche, bisogna pur considerare che la
materia trova un preciso limite nel principio fondamentale enunciato
dalla stessa legge nell'art. 2. Se la libertà di informazione e di
critica è insopprimibile, bisogna convenire che quel precetto, più che
il contenuto di un semplice diritto, descrive la funzione stessa del
libero giornalista: è il venir meno ad essa, giammai l'esercitarla che
può compromettere quel decoro e quella dignità sui quali l'Ordine è
chiamato a vigilare.

9. - Con ciò la Corte ha esaurito l'esame delle questioni
ritualmente proposte dal pretore di Catania. Non può essere affrontato,
infatti, un ulteriore problema sul quale l'ordinanza di rinvio si è
soffermata, se cioè la disciplina introdotta dalla legge limiti, ed in
quale misura, il diritto di tutti di dar vita ad un giornale e di
esprimere con questo mezzo il proprio pensiero. A questa tematica
l'art. 45 è del tutto estraneo, perchè gli oneri che in essa verrebbero
in discussione non discendono dall'obbligatorietà dell'albo, ma sono
autonomamente posti dagli artt. 46 e 47: da disposizioni, dunque, che,
per quanto si è detto al n. 2, restano fuori dell'oggetto del presente
giudizio.

10. - Il Tribunale di Torino denuncia l'illegittimità
costituzionale, per violazione degli artt. 102 e 108 della
Costituzione, del terzo comma dell'art. 63 della stessa legge, a tenore
del quale presso il Tribunale e la Corte di appello competenti a
decidere sull'azione promossa contro le deliberazioni del Consiglio
nazionale dell'Ordine il collegio viene integrato da un giornalista
professionista e da un pubblicista, nominati in numero doppio
all'inizio di ogni anno dal presidente della Corte di appello su
designazione del Consiglio stesso. Non tutti i rilievi che l'ordinanza
espone con espresso richiamo ai principi affermati dalla Corte nella
sentenza n. 108 del 1962 trovano esatto riscontro nel caso in esame.
Tanto è a dirsi sia del requisito della idoneità dei due membri del
Collegio, assicurata dalla circostanza che deve trattarsi di
giornalisti professionisti e di pubblicisti tali qualificati in base
alle norme della stessa legge, sia della possibilità di rendere
operanti le disposizioni relative alla astensione e ricusazione del
giudice, sufficientemente garantita dalla nomina in numero doppio. La
questione risulta invece fondata sotto il profilo che il meccanismo
predisposto dalla legge non è tale da conferire al giudice piena
indipendenza nei confronti del Consiglio dal quale sostanzialmente egli
deriva la sua nomina.

Giova in proposito tener presente che all'esame del Tribunale e
della Corte di appello, nella speciale composizione descritta, vengono
portate (artt. 62 e 63) le impugnazioni promosse contro le
deliberazioni di quello stesso organo che è competente alla
designazione dei due giudici estranei alla magistratura. Vero è che
siffatta circostanza, come si ricava dalla giurisprudenza della Corte
(sentenza n. 1 del 1967), di per sè sola non costituirebbe ragione di
illegittimità costituzionale: tuttavia sarebbe stato necessario che la
legge impedisse ogni forma di responsabilità, anche indiretta, nei
confronti del Consiglio. Questa fondamentale garanzia, essenziale per
il rispetto del principio di indipendenza, non è invece assicurata,
perchè la brevità del termine di durata nell'ufficio e la possibilità
di una rinnovata designazione degli stessi soggetti non escludono che
il Consiglio possa periodicamente esercitare un implicito sindacato sul
modo col quale è stata amministrata la giustizia in casi nei quali era
in gioco un suo diretto interesse. Perciò è da riconoscere che la norma
impugnata contrasta con l'art. 108, secondo comma, della Costituzione.

PER QUESTI MOTIVI

LA CORTE COSTITUZIONALE

a) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 45 della legge
3 febbraio 1963, n. 69, relativa all'ordinamento della professione
giornalistica, limitatamente alla sua applicabilità allo straniero al
quale sia impedito nel paese di appartenenza l'effettivo esercizio
delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana;

b) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 63, comma terzo, della stessa legge;

c) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
concernenti gli artt. 29, 33, 34 e 35 sollevate dall'ordinanza 5 giugno
1967 del pretore di Catania in riferimento agli artt. 3 e 21 della
Costituzione;

d) dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale
degli artt. 24, 28 Cpv., 46, 47, 51, lett. c e d, 54 e 55 sollevate
dalla stessa ordinanza in riferimento agli artt. 3, 21, 18, 19, 33, 39,
49 della Costituzione.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 21 marzo 1968.