Giornali politici: c’è l’obbligo di nominare un vicedirettore responsabile iscritto nell’Albo

SENTENZA n. 2/1971
LA CORTE COSTITUZIONALE
ha pronunciato la seguente
SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 47, terzo
comma, della legge 3 febbraio 1963, n. 69, sull'ordinamento della
professione di giornalista, promosso con ordinanza emessa il 4 febbraio
1969 dal pretore di Catania nel procedimento penale a carico di Mignemi
Giuseppe, iscritta al n. 149 del registro ordinanze 1969 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 128 del 21 maggio 1969.

Visto l'atto d'intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 25 novembre 1970 il Giudice relatore Francesco Paolo Bonifacio;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Vito Cavalli, per il Presidente del Consiglio dei ministri.


Ritenuto in fatto

1. - Con provvedimento del 15 settembre 1967 il Consiglio regionale
dell'Ordine dei giornalisti di Sicilia, accertato che il periodico
politico "Il nuovo partito popolare" era rimasto privo di vice
direttore responsabile, dispose la cancellazione dall'elenco dei
pubblicisti di Giuseppe Mignemi, già iscrittovi a titolo provvisorio,
nella sua qualità di direttore, ai sensi dell'art. 47 della legge 3
febbraio 1963, n. 69. Di conseguenza il tribunale di Catania, in
applicazione dell'art. 5, n. 3, della legge sulla stampa (8 febbraio
1948, n. 47), revocò la registrazione del periodico.

In un procedimento penale a carico del Mignemi, imputato del reato
previsto dall'art. 16, comma primo, di quest'ultima legge per aver
continuato nella pubblicazione del foglio, il pretore di Catania ha
sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 21 della Costituzione, una
questione di legittimità costituzionale dell'art. 47, comma terzo,
della legge n. 69 del 1963, in forza del quale l'iscrizione
provvisoria, nell'elenco dei pubblicisti, del direttore di una
pubblicazione periodica che sia organo di partiti o movimenti politici
viene subordinata alla contemporanea nomina di un vice direttore già
iscritto nel predetto elenco.

L'ordinanza di rimessione - emessa il 4 febbraio 1969 - giustifica
la rilevanza della questione con l'osservazione che il suo accoglimento
provocherebbe l'illegittimità del provvedimento di revoca della
registrazione, la sua disapplicazione e la conseguente assoluzione
dell'imputato.

Quanto alla non manifesta infondatezza del dubbio di
costituzionalità, il giudice a quo, ricordati i principi affermati da
questa Corte nelle sentenze n. 11 e n. 98 del 1968, mette in evidenza
il carattere peculiare di uno stampato periodico "edito, diretto e
quasi integralmente redatto da una sola persona, che, volendo divulgare
con una certa periodicità giudizi, opinioni ed intenzioni politiche, si
serve del giornale per richiamare l'attenzione della collettività su
essi". Rilevato che questo tipo di stampato, nonostante le sue
particolari caratteristiche, è tuttavia considerato "giornale" dalla
legge e viene assoggettato alla relativa disciplina, il pretore osserva
che la condizione posta dalla disposizione impugnata viola il principio
di eguaglianza, giacché mette le persone meno abbienti in uno stato di
inferiorità tale da imporre perfino la rinuncia a dar vita allo
stampato, e viola altresì l'art. 21 della Costituzione, perché di
fatto, anche in considerazione della difficoltà di trovare un
giornalista disposto a correre i rischi di una campagna di critica, si
traduce in un divieto: divieto illegittimo quando, come nel caso degli
stampati di cui si tratta, mancano quelle giustificazioni che la Corte
ebbe a mettere in evidenza a proposito dell'impresa giornalistica.

Il pretore si dà carico del pericolo che una nuova formulazione
dell'art. 47, quale risulterebbe a seguito dell'accoglimento della
questione, potrebbe consentire una facile elusione della legge, ma
osserva che il legislatore potrebbe intervenire con adeguate misure. Ad
ogni modo a suo avviso è certo che nel conflitto fra due interessi deve
prevalere quello che sta a base del diritto di ogni individuo di
divulgare il proprio pensiero a mezzo del giornale: nel complesso della
nostra legislazione l'interesse del giornalista è sufficientemente
protetto e la disposizione impugnata si limita a consolidare la sua
protezione; ma di fronte a questa limitata finalità non può non darsi
prevalenza al bene tutelato dalla norma costituzionale di raffronto.

Sulla base di tali considerazioni il giudice a quo conclude che non
manifestamente infondata è la denunzia del citato art. 47 "in quanto
questo impone, anche se a fini di tutela costituzionale dell'attività
dei giornalisti professionisti, delle limitazioni alla pubblicazione di
una determinata categoria di periodici".

2. - Ad avviso dell'Avvocatura dello Stato - costituitasi con atto 8
giugno 1969 in rappresentanza del Presidente del Consiglio dei ministri
- la questione non è fondata: essa, in effetti, non proporrebbe un tema
nuovo rispetto a quelli esaminati nelle precedenti decisioni in
materia.

La difesa dello Stato si riporta ai principi affermati da questa
Corte nelle sentenze n. 11 e 98 del 1968 ed osserva che il cittadino il
quale voglia esprimere le sue idee a mezzo della stampa può liberamente
collaborare ad un periodico edito da altri o pubblicare una monografia
eventualmente da lui stesso edita: chè se, invece, vorrà dar vita ad
uno stampato periodico, egli eserciterà tale diritto non come un
soggetto comune, sibbene come soggetto professionalmente qualificato, e
per questo caso ricorrono tutte le ragioni che la Corte già ritenne
idonee a giustificare la necessità dell'ausilio di un pubblicista.
Richiamato, a proposito della pretesa violazione dell'art. 21 della
Costituzione, il principio secondo il quale ogni diritto di libertà non
implica la garanzia di tutte le possibili forme del suo esercizio ed è
quindi compatibile con i limiti che non si risolvano in una pratica sua
soppressione o grave compromissione, l'Avvocatura esclude, altresì, che
la disposizione denunziata violi il principio di eguaglianza: la
situazione di chi vuole esprimere il proprio pensiero collaborando ad
un giornale esistente è obiettivamente diversa dalla situazione di chi
vuol farsi editore di un periodico; nel secondo caso gli sforzi
finanziari sono nella natura delle cose; l'imposizione dell'onere
dell'ausilio di un pubblicista è imprescindibile in relazione
all'attività di cui si tratta, in base ad un apprezzamento
discrezionale del legislatore che, secondo la costante interpretazione
dell'art. 3 della Costituzione, deve essere riconosciuto pienamente
legittimo.

3. - Nell'udienza pubblica l'Avvocatura generale dello Stato ha insistito nelle sue tesi e conclusioni.


Considerato in diritto

1. - Ai sensi del terzo comma dell'art. 47 della legge 3 febbraio
1963, n. 69 - nel testo quale risulta a seguito della dichiarazione di
parziale illegittimità costituzionale pronunciata da questa Corte con
sentenza n. 98 del 1968 -, la legittimità dell'affidamento della
direzione di un giornale che sia organo di partiti o movimenti politici
o di movimenti sindacali a persona non iscritta nell'albo dei
giornalisti e l'iscrizione provvisoria del direttore nell'albo stesso
vengono subordinate alla contemporanea nomina a vice direttore
responsabile di un giornalista iscritto nell'elenco dei professionisti
o dei pubblicisti.

Questa disposizione, come risulta dalla complessa motivazione
dell'ordinanza di rimessione, viene denunziata dal pretore di Catania,
in riferimento agli artt. 3 e 21 della Costituzione, non nella sua
interezza, ma solo nella parte in cui essa si riferisce ad "una
determinata categoria di periodici": più precisamente a quei periodici
che il pretore definisce "a carattere ideologico" e che siano editi e
diretti dalla stessa persona. Proprio in relazione a siffatta categoria
verrebbero meno, ad avviso dei giudice a quo, quelle ragioni di
giustificazione della legge che la Corte mise in luce nelle sentenze
nn. 11 e 98 del 1968, sicché l'onere che la disposizione impugnata
impone a chi voglia dar vita ad un periodico del tipo descritto si
risolverebbe in una illegittima menomazione dei diritto di manifestare
il proprio pensiero a mezzo della stampa (art. 21 Cost.) ed in una
violazione del principio di eguaglianza (art. 3 Cost.): di
quest'ultimo, si precisa, sotto il profilo della discriminazione, che a
causa del peso economico di quell'onere si determinerebbe fra i
soggetti, secondo che questi siano abbienti o non abbienti.

2. - Partendo dai principi enunciati dalla Corte nelle due
precedenti decisioni - e che non vengono rimessi in discussione
dall'attuale ordinanza, tutta motivata sulla peculiarità del
particolare tipo di periodico in relazione al quale la questione viene
proposta e delimitata - si deve escludere che la disposizione in esame
comprometta la libertà riconosciuta e garantita dall'art. 21 della
Costituzione.

Giova ricordare che nella sentenza n. 98 del 1968, in sede di
valutazione della legittimità dell'obbligo di nominare il direttore ed
il vice direttore responsabile dei comuni quotidiani e periodici fra
gli iscritti nell'albo, la Corte affermò che la funzione dell'Ordine,
già nella precedente decisione n. 11 riconosciuta positivamente
apprezzabile proprio sul piano dell'art. 21 della Costituzione, sarebbe
frustrata ove i poteri direttivi di un giornale potessero essere
affidati ad un soggetto non iscritto in uno degli elenchi dei
pubblicisti o dei professionisti. Ed è di particolare importanza che la
questione, allora concernente l'art. 46 della legge, venne esaminata
non solo con riferimento alla libertà del giornalista, ma anche sotto
il diverso profilo della "libertà di chi voglia dar vita ad un
giornale".

Le stesse ragioni non possono non valere per l'art. 47 della legge -
che stabilisce un regime di favore per una particolare categoria di
giornali - e, più specificamente, per il caso ora prospettato dal
pretore di Catania.

Deve esser tenuto presente, anzitutto, che l'obbligo della
registrazione e la preventiva nomina di un vice direttore responsabile
riguardano esclusivamente i giornali quotidiani o periodici (L. 8
febbraio 1948, n. 47), sicchè la legge non pone ostacolo alcuno a che
il soggetto manifesti il proprio pensiero con singoli stampati o con
numeri unici. Chè se, invece, l'interessato voglia dar vita ad un vero
e proprio periodico, non è dato di vedere perché questo, a causa di
particolari caratteristiche, possa sottrarsi ad una disciplina che è
stata riconosciuta costituzionalmente valida per ogni tipo di giornale.
Essendo del tutto evidente che, ai fini che qui interessano, nessun
rilievo possono avere il cosiddetto contenuto ideologico del periodico
e la finalità "di denuncia e di critica" che il soggetto si propone di
perseguire, tutto si riduce a vedere se quando editore e direttore di
uno dei giornali considerati dall'art. 47 si identificano nella stessa
persona vengano a mancare quelle giustificazioni costituzionali che la
Corte individuò nella precedente occasione. Ma a siffatto quesito deve
darsi risposta negativa sulla base della considerazione che l'esigenza
della vigilanza dell'Ordine sussiste anche quando l'editore assuma la
direzione del giornale e, trattandosi di periodico di partito o
movimento politico o sindacale, acquisti perciò titolo all'iscrizione
provvisoria nell'albo: essendo in questo caso la responsabilità sua
limitata agli obblighi imposti dalle leggi civili e penali (art. 47,
ultimo comma), occorre che egli sia affiancato da un giornalista che,
iscritto nell'elenco dei professionisti o dei pubblicisti, risponda
disciplinarmente "per eventuali comportamenti lesivi della dignità sua
e dei giornalisti che da lui dipendono" (sent. n. 98 del 1968).
Peraltro la concentrazione nelle stesse mani del potere editoriale e
del potere di direzione non vale ad escludere, certo, la necessità
della vigilanza dell'Ordine, che non è predisposta, come mostra di
ritenere il giudice a quo, a tutela della sola libertà dei singoli
giornalisti, ma è strumento, sia pur mediato, di garanzia
dell'interesse generale sottostante al diritto riconosciuto dall'art.
21 della Costituzione.

3. - La questione è infondata anche in riferimento all'art. 3 della Costituzione.

Conformemente ai principi desumibili dai precedenti
giurisprudenziali di questa Corte, le norme che per lo svolgimento di
determinate attività impongano oneri (direttamente o, come nel caso in
esame, indirettamente) patrimoniali e che, nella loro applicazione,
inevitabilmente comportano un peso maggiore o minore secondo le
capacità economiche dei singoli soggetti, sono costituzionalmente
illegittime, ove incidano sull'esercizio di diritti costituzionalmente
protetti, solo allorché esse non siano rivolte alla tutela di interessi
rilevanti sui piano costituzionale (tale, ad es., era il caso della
c.d. cautio pro expensis, dichiarata iliegittima con sent. n. 67 del
1960). Ora, nella specie, le ragioni che giustificano la disposizione
in riferimento all'art. 21 della Costituzione dimostrano che l'obbligo
di nominare un vice direttore responsabile fra gli iscritti nell'albo -
e la cui osservanza può, certo, comportare un aggravio di spese - è
strumento di salvaguardia di un interesse generale a rilievo
costituzionale: di tal che la legge, imponendolo a chiunque voglia dar
vita ad un giornale, non può essere considerata fonte di
discriminazioni non consentite dall'art. 3 della Costituzione.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 47, terzo comma, della legge 3 febbraio 1963, n. 69,
sull'"ordinamento della professione di giornalista", sollevata
dall'ordinanza indicata in epigrafe in riferimento agli artt. 3 e 21
della Costituzione.


Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 12 gennaio 1971.