Iscrizione d’ufficio nel Registro dei praticanti: gli editori non hanno il diritto di intervenire

Sentenza n. 71/1991

LA CORTE COSTITUZIONALE
ha pronunciato la seguente Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale del combinato
disposto degli artt. 1, 26 <e seguenti>, 60, 62, 63 e 64 della
legge 3 febbraio 1963, n. 69 (Ordinamento della professione di
giornalista), in connessione con gli artt.806 e 819 del codice di
procedura civile, 19 del codice di procedura penale, 28 e 30 del regio
decreto 26 giugno 1924, n. 1054 (Approvazione del testo unico delle
leggi sul Consiglio di Stato), e 7, terzo comma, della legge 6 dicembre
1971, n. 1034 (Istituzione dei tribunali amministrativi regionali),
promosso con ordinanza emessa il 13 aprile 1988 dalla Corte di
cassazione, Sezioni unite civili, nei procedimenti civili riuniti
vertenti tra S.p.A.Editrice La Stampa ed altra e Consiglio nazionale
dell'Ordine dei giornalisti ed altri, iscritta al n. 239 del registro
ordinanze 1990 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 20, prima serie speciale, dell'anno 1990.

Visti gli atti di costituzione della S.p.A. Editrice La
Stampa, della F.I.E.G., del Consiglio nazionale dell'Ordine dei
giornalisti, nonché l'atto di intervento del Presidente del Consiglio
dei ministri;

udito nell'udienza pubblica dell'8 gennaio 1991 il Giudice relatore Francesco Paolo Casavola;

uditi gli avvocati Alessandro Pace per la F.I.E.G., Franco
Pastore, Alessandro Pace per S.p.A. Editrice La Stampa e l'Avvocato
dello Stato Pier Giorgio Ferri per il Presidente del Consiglio dei
ministri.


Ritenuto in fatto

1.- Con d.P.R. 19 luglio 1976, n. 649, a modifica del
regolamento di esecuzione della legge n. 69 del 1963 sull'ordinamento
della professione di giornalista, veniva consentita l'iscrizione
nell'elenco dei pubblicisti e dei giornalisti, ricorrendo determinate
condizioni, anche ai tele-cine-foto operatori.
Il citato d.P.R.
veniva impugnato dalla Federazione italiana editori di giornali
(F.I.E.G.) e da alcuni editori privati dinanzi al Tribunale
amministrativo regionale del Lazio, che dichiarava inammissibili i
ricorsi per carenza di lesione attuale (dovendo il regolamento essere,
censurato congiuntamente all'atto applicativo del medesimo).
Successivamente
la Società editrice "La Stampa" chiedeva al Tribunale amministrativo
regionale dei Piemonte l'annullamento delle delibere con cui il
consiglio interregionale dei giornalisti dei Piemonte e Valle d'Aosta
aveva disposto l'iscrizione nel registro dei praticanti giornalisti di
due gruppi di cine-foto operatori dipendenti della ricorrente società.
In
tale giudizio sollevava regolamento di competenza la Presidenza dei
Consiglio dei ministri (in quanto la domanda involgeva l'annullamento
del d.P.R. n. 649 del 1976), a seguito del quale, il Consiglio di Stato
affermava la competenza dei Tribunale amministrativo regionale del
Lato, dinanzi a cui venivano riassunti i giudizi con l'intervento della
RI.E.O.
Con sentenza 14 settembre 1981, n. 678, il Tribunale
amministrativo regionale annullava il citato d.P.R., dichiarando
caducate le conseguenziali delibere, ma il Consiglio di Stato, adito in
appello, riunite le cause, con decisione 16 dicembre 1983, n. 945,
dichiarava il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo ed
annullava senza rinvio la sentenza del Tribunale amministrativo
regionale.
Avverso tale pronuncia la Società editrice "La Stampa"
proponeva ricorso per cassazione dinanzi alle Sezioni unite per motivi
di giurisdizione (analoga impugnazione veniva proposta con ricorso
incidentale dalla EI.E.G., mentre resistevano con controricorsi il
Consiglio nazionale dell'ordine dei giornalisti, il Ministero di grazia
e giustizia, nonché Solavaggione Sergio).
La Corte, pronunciandosi
limitatamente al giudizio relativo all'impugnazione diretta dell'atto
regolamentare, dichiarava sul punto la giurisdizione del giudice
amministrativo e cassava (con sentenza 13 aprile 1988, n.1102) la
decisione del Consiglio di Stato.
Separato e sospeso a giudizio
concernente l'impugnativa delle delibere, le medesime Sezioni unite,
con ordinanza emessa il 13 aprile 1988 (pervenuta alla Corte
costituzionale il 9 aprile 1990), hanno sollevato, in relazione agli
arti. 24, primo comma, e 113, secondo comma, della Costituzione,
questione di legittimità costituzionale del combinato disposto degli
artt. 1, 26 "e seguenti", 60, 62, 63 e 64 della legge 3 febbraio 1963,
n. 69, in connessione con gli artt. 806 e 819 del codice di procedura
civile, 19 del codice di procedura penale, 28 e 30 del testo unico
delle leggi sul Consiglio di Stato (regio decreto n. 1054 del 1924), 7,
terzo comma, della legge n. 1034 del 1971, nella parte in cui, letti in
correlazione,. escludono che il terzo, la cui posizione giuridica sia
incisa dal provvedimento d'iscrizione nel registro dei giornalisti. (o
praticanti giornalisti), possa impugnare (o contestare la legittimità
di) tale provvedimento dinanzi ad una "qualsiasi istanza
giurisdizionale".
Il giudice a quo, qualificato il
provvedimento d'iscrizione dei giornalista (o praticante) nel registro
relativo come atto amministrativo d'accertamento, costitutivo di uno status professionale,
esclude che le relative controversie, devolute al giudice specializzato
di cui all'art. 63 della legge professionale, possano essere di
competenza del giudice amministrativo ovvero possano formare oggetto di
accertamenti incidentali senza efficacia di giudicato. La norma citata,
peraltro, nell'individuare per il giornalista un giudice naturale del
suo status, impone che soltanto questi decida erga omnes con
efficacia di giudicato tutte le questioni in materia ed indica altresì
tassativamente i soggetti legittimati ad impugnare le delibere, con
esclusione dei terzi.
A riguardo la Corte di cassazione osserva che
per effetto della disposizione del contratto collettivo nella specie
applicabile, l'iscrizione di un fotografo (dipendente dell'editore in
argomento nel registro dei giornalisti) determina il passaggio
d'inquadramento del lavoratore dal settore dei poligrafici a quello dei
giornalisti, con modificazione del trattamento economico a carico dei
datore di lavoro e conseguente interesse di quest'ultimo a non veder
modificati i termini del rapporto di lavoro.
In ciò risiederebbe la
configurabilità di una posizione soggettiva, idonea ad essere lesa da
un atto amministrativo (in ipotesi) illegittimo quale, appunto, la
delibera d'iscrizione (contrariamente a quanto in passato affermato
dalla stessa Corte che, con sentenza n. 6252 del 1981, aveva escluso la
diretta attitudine lesiva dell'atto). A fronte di tale "diritto" non vi
sarebbe possibilità alcuna per il terzo di far valere l'illegittimità
in argomento, con conseguente possibile violazione della garanzia
costituzionale alla tutela giurisdizionale.
L'ordinanza di
rimessione conclude rilevando come all'accoglimento della questione sia
collegata la legittimità della norma che (a seguito di una possibile
pronuncia additiva) affidi ad un giudice specializzato la tutela di un
terzo (questione che ricadrebbe "nell'autonoma valutazione" della Corte
costituzionale)..

2.- là intervenuto il Presidente dei Consiglio dei ministri,
rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, che ha concluso per la
declaratoria di inammissibilità, ovvero di infondatezza della
questione, escludendo anzitutto che gli interessi in eventuale
conflitto con l'aspirazione del giornalista ad acquisire lo status professionale
possano essere qualificati in termini di situazioni giuridicamente
tutelabili (diritti soggettivi od interessi legittimi). Proprio sulla
base dell'opportunità per la categoria in parola di un'associazione che
garantisca la libertà professionale - ben al di là della tutela
sindacale - secondo il pensiero espresso da questa Corte con sentenza
n. Il del 1968, l'Avvocatura argomenta circa la razionalità
dell'impugnata normativa, che identifica nell'interessato e nel
pubblico ministero i Soli soggetti legittimati ad un'azione
giurisdizionale avente titolarità dello status di giornalista. ad oggetto la
Poiché
la rilevanza del titolo professionale nell'ambito del rapporto di
lavoro non deriva affatto dalla legge, bensì da una pattuizione
contrattuale (alla quale hanno concorso gli stessi soggetti che ora ne
lamentano gli effetti), risulterebbe assai dubbia - secondo
l'Avvocatura - l'idoneità della clausola ad assumere una rilevanza
esterna al rapporto stesso, tale da invadere alterandola, la disciplina
pubblicistica del rapporto (modificando "la stessa configurazione legale dello status di giornalista").
La
connotazione aziendalistica così impressa alla professione verrebbe, in
altri termini, ad influenzare la funzione dell'Ordine, viceversa
preposto ad una ben diversa salvaguardia della dignità professionale.
Sarebbe
infine il giudice del lavoro a dover conoscere degli effetti della
clausola contrattuale che conferisce efficacia vincolante
all'iscrizione all'albo, nella dimensione propria ed effettiva della
controversia, data appunto dal rapporto di lavoro.

3.- Nel giudizio davanti a questa Corte si sono costituite la
Fieg e la S.p.A. Editrice La Stampa, depositando memorie d'analogo
contenuto, in cui si dà anzitutto atto dell'intervenuta dichiarazione
(resa con la citata sentenza n. 1102 del 1990) della giurisdizione del
giudice ammninistrativo circa la domanda di annullamento del d.P.R. n.
649 del 1976 (e del conseguente riconoscimento in favore delle parti
stesse di un mezzo diretto di tutela avverso un provvedimento idoneo a
pregiudicare il loro interesse).
Tuttavia, secondo la difesa delle
parti, l'eventuale illegittimità del regolamento non travolgerebbe
automaticamente le delibere di ammissione, le quali, a loro volta,
potrebbero anche presentare dei vizi non derivanti dall'atto generale:
in entrambi i casi residuerebbe in capo al datore di lavoro un
interesse, in concreto privo di tutela, a far verificare la legittimità
di tali provvedimenti attributivi di status.
Si sottolinea
infine nelle memorie come la questione sollevata dalle Sezioni unite
sia strettamente collegata da nesso di conseguenzialità (ex art. 27
della legge n. 87 del 1953) con l'altra questione concernente l'attuale
composizione dei giudice specializzato, che, nell'ipotesi di
accoglimento, non potrebbe certamente mantenere l'attuale
configurazione. Il collegio, infatti, in quanto integrato da un
giornalista e da un pubblicista, sarebbe "aprioristicamente"
sfavorevole all'editore, così vulnerando gli artt. 3, 102 e 108 della
Costituzione.
Si conclude ricordando come l'auspicata declaratoria
d'illegittimità dovrebbe essere estesa (sempre ex art. 27 cit.) anche
alla disciplina dettata per i pubblicisti.

4.- Nell'imminenza dell'udienza hanno depositato memorie
d'analogo contenuto la Fieg e la Società Editrice La Stampa, che, da
una parte, hanno sottolineato la peculiarità del lavoro giornalistico,
che - a differenza di numerose altre professioni liberali - non si
svolge in regime di lavoro autonomo, bensì come prestazione d'opera
subordinata e, d'altra parte, hanno richiamato la disposizione
dell'art. 1 del C.C.N.L., a termini del quale l'acquisizione dello status di giornalista determina il correlativo trattamento economico-normativo.
In
secondo luogo si ribadisce come la situazione soggettiva dell'editore
vada correttamente ravvisata - secondo l'indicazione delle stesse
Sezioni unite rimettenti - in termini d'"interesse a non vedere
modificato il contenuto del rapporto di lavoro": tale qualificazione
comporterebbe la necessità di garantire tutela a siffatta posizione.
Conclusivamente
si osserva che l'illegittimità conseguenziale delle norme concernenti
la composizione del giudice specializzato deriverebbe soltanto
dall'ipotesi di accoglimento della questione in riferimento
all'esclusione dell'editore-terzo dal giudizio che dinanzi al giudice
specializzato si svolge e non anche alla possibile eliminazione
della esclusiva competenza di tale sezione ovvero alla possibilità per
qualsiasi giudice di conoscere incidenter tantum della legittimità dell'iscrizione.
Tali
due ultime soluzioni sarebbero alla Corte offerte, a parere della
difesa delle parti, dal petitum. costituzionale così come formulato
dalle Sezioni unite.

5.- Ha inoltre depositato memoria fuori termine anche il Consiglio nazionale dell'Ordine dei giornalisti.


Considerato in diritto

1.-La Corte di cassazione, Sezioni unite civili, con
ordinanza del 13 aprile 1988, pervenuta alla Corte costituzionale il 9
aprile 1990 (R.O. n.239/1990), con riferimento agli artt. 24, primo
comma, e 113, secondo comma, della Costituzione, solleva questione di
legittimità costituzionale del combinato disposto degli artt.1, 26 e
<seguenti>, 60, 62, 63 e 64 della legge 3 febbraio 1963, n. 69
(Ordinamento della professione di giornalista), in connessione con gli
artt.806 e 819 del codice di procedura civile, 19 del codice di
procedura penale, 28 e 30 del regio decreto 26 giugno 1924, n. 1054
(Approvazione del testo unico delle leggi sul Consiglio di Stato), 7,
terzo comma, della legge 6 dicembre 1971, n. 1034 (Istituzione dei
tribunali amministrativi regionali), <nella parte in cui, letti in
correlazione, escludono che il terzo, la cui posizione giuridica sia
incisa dal provvedimento d'iscrizione nel registro dei giornalisti (o
praticanti giornalisti), possa impugnare (o contestare la legittimità
di) tale provvedimento dinanzi ad una qualsiasi istanza
giurisdizionale>.

2.-L'ordinanza di rimessione individua nell'editore di
giornali una posizione giuridica soggettiva che si esprime
nell'interesse e nella correlativa pretesa di non vedere mutata la
posizione di lavoro del personale impiegato nell'azienda giornalistica,
se non in conformità degli artt. 1372, 1374, 2077 del codice civile,
complessivamente indicati come lex contractus. Tale posizione
giuridica, che ad avviso della Corte di cassazione ha natura di diritto
soggettivo, verrebbe pero incisa da un atto amministrativo, estraneo
alla lex contractus, consistente nella iscrizione nell'albo dei
giornalisti di prestatori d'opera, i termini del cui lavoro subordinato
rispetto all'editore mutano a seguito dell'acquisizione dello status di
giornalista per il provvedimento d'iscrizione adottato dai Consigli
dell'Ordine professionale.
Dato il principio generale che ogni atto
amministrativo che incida in una posizione di diritto soggettivo deve
essere legittimo, il giudice a quo riscontra nell'ordinamento, rispetto
al caso di specie, assenza di tutela giurisdizionale, non potendo
conoscere di diritti soggettivi il giudice amministrativo, ne
disapplicare l'atto amministrativo costitutivo di status il giudice
ordinario, ne potendo infine essere adito il giudice specializzato
perché la legittimazione ad agire presso di lui, ex art. 63 della legge
n. 69 del 1963, e limitata al giornalista interessato e al pubblico
ministero.
Di qui l'esigenza di una pronuncia di questa Corte per
violazione degli artt. 24, primo comma, e 113, secondo comma, della
Costituzione.

3. - La questione non è fondata.
Non essendo contestabile
da parte della giurisdizione di costituzionalità l'individuazione
spettante alla giurisdizione di nomofilachia della descritta posizione
giuridica soggettiva dell'editore di giornali, il thema decidendum si
circoscrive intorno alla ipotesi di violazione del diritto di difesa,
per essere l'editore di giornali escluso dalla legittimazione ad adire
il giudice specializzato, di cui all'art. 63 della legge n. 69 del 1963.
L'ordinamento
della professione di giornalista, come costruito dal legislatore del
1963, soprattutto attraverso l'istituzione dell'Ordine e
l'obbligatorietà dell'iscrizione all'albo, persegue fini che superano
<di gran lunga la tutela sindacale dei diritti della categoria>,
nel rapporto di lavoro subordinato con l'impresa giornalistica.
L'Ordine
dei giornalisti, come questa Corte ebbe a sottolineare nella sentenza
n. 11 del 1968, ha il compito di salvaguardare, erga omnes e
nell'interesse della collettività, la dignità professionale e la
libertà di informazione e di critica dei propri iscritti.
Ne
consegue che per controversie tra l'Ordine e i singoli associati,
afferenti a questa sfera di prevalente interesse pubblico e di rispetto
della deontologia della professione, e dalla legge precostituito un
giudice specializzato nella cui composizione la presenza di un
giornalista professionista e di un pubblicista corrisponde alla
legittimazione ad agire riservata a soli giornalisti e pubblicisti,
oltre che al pubblico ministero.
Rispetto all'ambito delle funzioni
dell'Ordine professionale e a quello delle competenze del giudice
specializzato, l'editore di giornali e un terzo estraneo privo di
ragioni da tutelare in questa istanza. Non può quindi ravvisarsi
lesione del diritto di azione e di difesa, di cui all'art. 24 della
Costituzione, per non trovarsi il titolare dell'impresa giornalistica
incluso tra i legittimati ex art. 63 della legge n. 69 del 1963.

4.-Altro profilo è quello della asserita incidenza del
provvedimento amministrativo dell'ente pubblico-Ordine professionale
sul diritto soggettivo dell'imprenditore a non vedere mutato il
rapporto di lavoro per la sopravvenuta iscrizione del lavoratore
subordinato nell'albo dei giornalisti.
L'aporia denunciata dalla
Corte di cassazione circa il difetto di un giudice, presso cui azionare
tale diritto ed ottenere l'annullamento o quanto meno la
disapplicazione del provvedimento d'iscrizione costitutivo dello status
di giornalista, avrebbe consistenza solo se ricorresse esplicita
preordinazione in una norma della legge professionale dell'effetto
modificativo della posizione di lavoro in corso, esplicato dall'atto di
iscrizione.
Solo in questa ipotesi potrebbe aversi incisione della
posizione giuridica, qualificata in termini di diritto soggettivo,
dell'editore di giornali, senza tutela e dunque con violazione
dell'art. 113, terzo comma, della Costituzione.
Ma tale
preordinazione non ricorre e, conseguentemente, non e dato rilevare
alcuna delle prospettate violazioni degli invocati parametri
costituzionali.

5.-II dato residuale riscontrabile allo stato
dell'ordinamento, tuttavia al di fuori della verifica di
costituzionalità, e che la modificazione della posizione di lavoro a
seguito della iscrizione del lavoratore subordinato nel registro
dell'Ordine dei giornalisti trova sua fonte nella interpretazione del
terzo comma dell'art. 1 del contratto collettivo nazionale di lavoro in
vigore, che suona mera ricognizione della qualità di giornalista:
<Sono giornalisti professionisti e pubblicisti coloro che tali
risultano qualificati ai sensi degli ordinamenti della professione
giornalistica>.
La portata di tale clausola ha origine e si
esaurisce nell'ambito della fenomenologia negoziale e delle competenze
giurisdizionali del giudice del lavoro.

PER QUESTI MOTIVI

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale del combinato disposto degli artt. 1, 26 <e
seguenti>, 60, 62, 63 e 64 della legge 3 febbraio 1963, n. 69
(Ordinamento della professione di giornalista), sollevata-in
connessione con gli artt. 806 e 819 del codice di procedura civile, 19
del codice di procedura penale, 28 e 30 del regio decreto 26 giugno
1924, n.1054 (Approvazione del testo unico delle leggi sul Consiglio di
Stato), e 7, terzo comma, della legge 6 dicembre 1971, n. 1034
(Istituzione dei tribunali amministrativi regionali)-dalla Corte di
cassazione, in riferimento agli artt. 24, primo comma, e 113, secondo
comma, della Costituzione, con l'ordinanza di cui in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 28/01/91.

Giovanni CONSO, Presidente
Francesco Paolo CASAVOLA, Redattore

Depositata in cancelleria il 08/02/91.