Garante per l’editoria e Garante per la radiodiffusione e l’editoria


Garante per l’editoria e Garante per la radiodiffusione e l’editoria
("vecchio" e "nuovo" Garante) "Terzo" Garante (Autorità per le garanzie
nelle comunicazioni)

analisi di Franco Abruzzo

Sia consentita una brevissima premessa storica. Nel giugno del 1918
la Camera dei deputati discute il "progetto Modigliani" per il
controllo delle fonti di finanziamento della stampa quotidiana e
periodica. Non si arriva ad alcuna conclusione. E' il caso, però, di
riportare una frase del discorso di Giuseppe Emanuele Modigliani,
deputato socialista, che è ancora di straordinaria validità: "Se in
un regime, non dico democratico, ma appena civile e razionale, tutti i
poteri debbono essere per definizione pubblici e controllabili, non si
arriva a capire perché il potere giornalistico, che se non è il primo
non è certamente l'ultimo tra i poteri, abbia il diritto di avvolgersi
in una oscurità che ne rende incontrollabili le origini e i mezzi di
sussistenza" (1).

Il "progetto Modigliani" non farà, come detto un passo avanti.
Bisognerà aspettare la Costituzione repubblicana del 1948 per vederlo
accolto nella legge fondamentale della nuova Italia. L’articolo 21,
infatti, al quinto comma, prevede che <la legge può stabilire,
con norme di carattere generale, che siano resi noti i mezzi di
finanziamento della stampa periodica>. La legge sull’editoria n.
416/1981 (aggiornata con la legge n. 67/1987) è la concreta attuazione
di quel principio costituzionale. Il braccio operativo, in tema di
accertamenti sui proprietari di quotidiani e periodici, è il Garante
per l’editoria (trasformato, con la legge 6 agosto 1990 n. 223, in
Garante per la radiodiffusione e l’editoria). La memorabile battaglia
parlamentare di Modigliani ha avuto, quindi, uno sbocco positivo sia
pure a distanza di decenni.

Il "vecchio" e il "nuovo" Garante, infatti, possono chiedere ai
"competenti uffici" tutte le notizie necessarie per accertare
l'identità, la situazione patrimoniale e tributaria di soggetti che
risultino intestatari di azioni o quote di società editrici di
quotidiani e periodici oppure di emittenti radiotelevisive. Il Garante,
qualora non abbia ottenuto le notizie richieste o le giudichi
insufficienti o inattendibili, può chiedere alla magistratura di
svolgere le indagini anche mediante utilizzazione dei Corpi di polizia
dello Stato, al fine di accertare l’effettiva titolarità delle imprese
editoriali e della proprietà delle testate, nonché la sussistenza dei
rapporti di carattere finanziario o organizzativo.

Il vecchio Garante - La legge 5 agosto 1981 n. 416 (Disciplina delle imprese editrice e provvidenze per l’editoria) costituisce il punto di confluenza di interventi legislativi frammentari, di mero sostegno economico al settore editoriale (leggi n. 482/1949; n. 1063/1971; n. 103/1973 e n. 307/1974)
e primi tentativi di regolamentazione, ove la corresponsione delle
agevolazioni pubbliche alle imprese editoriali era ricollegata a
determinate forme di pubblicità tali da assicurare il riconoscimento
della titolarità delle testate edite (leggi n. 172/1975; n. 80/1977; n.
428/1978), e quindi, una prima forma di attuazione del disposto
costituzionale di cui al 5° comma dell’articolo 21. Solamente con la
legge n. 416/1981 l’intervento pubblico in materia di editoria ha
assunto una connotazione organica attraverso una serie articolata di
procedimenti atti ad assicurare insieme vitalità economica, trasparenza
e pluralismo nel settore (2). Il settore editoriale, alla fine degli
anni Settanta, era in crisi e deve passare dal "caldo" (le tipografie
basate sulla linotype) al "freddo" (cioè al computer). Tra il 1981 e il
1990 lo Stato ha speso quasi mille miliardi per consentire la
trasformazione tecnologica delle imprese editrici di quotidiani.

La legge n. 416 del 1981, con le successive modificazioni (n.
137/1983; n. 428/1984; n. 1/1985 e n. 67/1987) forma un sistema
normativo che disciplina in maniera originale l'attività delle imprese
editrici. L'informazione ha senz'altro carattere di preminente interesse generale
(concetto mutato dall'articolo 43 della Costituzione e ripreso
dall'articolo 1 della legge 223 del 6 agosto 1990 sul sistema
radiotelevisivo pubblico e privato). Altri studiosi configurano
l'informazione anche come servizio pubblico essenziale
(concetto mutuato sempre dall’articolo 43 della Costituzione). Tutto
ciò autorizzava un intervento dello Stato sia per garantire la libertà
d’informazione e l’autonomia professionale dei giornalisti, sia per
impedire concentrazioni editoriali contrarie all'interesse collettivo
del pluralismo dell’informazione, sia per tutelare l'occupazione nel
settore poligrafico e giornalistico, messa in pericolo dall'irrompere
delle nuove tecnologie e dalla conseguente necessità di ammodernare gli
impianti tipografici, sia per evitare il ricorso da parte delle aziende
con i conti in rosso a finanziamenti di terzi che avrebbero potuto
condizionare gli orientamenti delle pubblicazioni. La disciplina,
introdotta dalle leggi n. 416/1981 e n. 67/1987, ha un presupposto
(l'attività editrice di giornali quotidiani deve essere esercitata
soltanto da persone fisiche o da società di persone) e tre punti
centrali:

1) la trasparenza della proprietà;

2) il divieto di concentrazione degli organi di informazione;

3) la trasparenza finanziaria.

La nozione di trasparenza è ricondotta, come detto, alla
identificabilità dei proprietari dell'impresa (principio, peraltro, già
codificato nella legge sulla stampa n. 47 del 1948). Le informazioni
sulla proprietà delle testate e sui mutamenti della stessa, le
partecipazioni di controllo, i dati sulla gestione dell'azienda devono
essere obbligatoriamente trasmessi al servizio dell'editoria per
l'iscrizione della testata medesima al Registro nazionale della stampa.
Anche i trasferimenti di partecipazioni, quando avvengono in misura del
10 per cento o del 2 per cento per le società quotate in Borsa o quando
danno luogo a una situazione di controllo, devono essere comunicati per
iscritto al Servizio per l'Editoria.

Per quanto riguarda il pericolo di concentrazioni editoriali, la
legge dispone che gli atti di cessione, di affitto o di affidamento in
gestione delle testate, nonché i trasferimenti tra vivi delle quote di
proprietà delle imprese editrici di giornali quotidiani, sono nulli se,
in conseguenza di tali atti, l'avente causa venga ad assumere una
"posizione dominante" nel mercato editoriale. L'articolo 3 della legge
n. 67/1987 (rinnovo della legge 5 agosto 1981 n. 416) configura come "posizione dominante"
nel mercato editoriale quella posizione conseguita per effetto di atti
di cessione o di contratti di affitto o di affidamento in gestione di
testate o di trasferimenti tra vivi di azioni, partecipazioni o quote
di società editrici da parte di un soggetto dalla quale derivi
alternativamente:

a) l'edizione di testate quotidiane o il controllo di società
editrici di testate quotidiane oltre il limite del 20 per cento della
tiratura complessiva dei quotidiani in Italia;

b) l'edizione di testate quotidiane o il controllo di società
editrici di testate quotidiane oltre il limite del 50 per cento di
quella complessivamente edite nell'anno solare precedente nella
medesima regione, sempre che vi sia più di una testata;

c) l'edizione di testate quotidiane o il controllo di società
editrici di testate quotidiane con tiratura di oltre il 50 per cento
delle copie tirate dai giornali quotidiani nella medesima area
interregionale (Nord-Ovest; Nord-Est; Centro, Sud);

d) la titolarità di collegamenti con società editrici di giornali
quotidiani con tiratura complessiva superiore (nell'anno precedente) al
30 per cento della tiratura nazionale.

L'intestazione a persone fisiche non è richiesta solo se la società
editrice è a prevalente partecipazione pubblica, o è quotata in Borsa,
o se le partecipazioni sociali appartengono a un ente pubblico o a
partiti politici rappresentati in uno dei due rami del Parlamento o in
un Consiglio regionale o ad associazione sindacali rappresentate nel
Cnel (Consiglio nazionale dell'Economia e del Lavoro).

Legittimato ad esercitare l'azione di nullità sono il Garante dell'editoria ed, inoltre, qualsiasi persona fisica o giuridica.

Se la posizione dominante è, invece, raggiunta per effetto di
trasferimenti a causa di morte ovvero di trasferimenti di
partecipazioni di società diverse da quelle editoriali, il Garante ne
informa il Parlamento e fissa un termine (da 6 a 12 mesi) entro il
quale la posizione dominante dev'essere eliminata: se l'eliminazione
non si verifica alla scadenza del termine "il Garante chiede al
tribunale competente l'adozione dei provvedimenti necessari per
l'eliminazione della situazione di posizione dominante, compresi, se
necessari, l’annullamento degli atti in questione e la vendita forzata
di azioni, partecipazioni, quote e testate". Il soggetto in
posizione dominante ovvero che, per espansione delle vendite o per
nuove iniziative, pervenga a controllare quotidiani, la cui tiratura
annua superi un terzo delle copie complessivamente tirate dai giornali
quotidiani in Italia, perde il diritto alle provvidenze e alle
agevolazioni pubbliche.

L’articolo 8 della legge n. 416/1981, <al fine di consentire la continuità dell'azione di vigilanza del Parlamento sull’attuazione della presente legge>, istituisce un "organo di garanzia", il Garante per l'editoria ("Garante dell’attuazione della presente legge"),
che è nominato d’intesa dai presidenti della Camera e del Senato tra i
magistrati appartenenti alle giurisdizioni di grado più elevato e dura
in carica cinque anni. Al Garante è affidato, tramite il Servizio
dell'editoria, il compito di vigilare sull'osservanza delle norme di
legge, riferendone al Parlamento. Tra i suoi poteri vi sono anche
quelli di chiedere ai competenti uffici pubblici le notizie necessarie
per accertare l'identità, la situazione patrimoniale e tributaria di
soggetti che risultano intestatari di azioni o quote di società
editrici di quotidiani o periodici, e di adire il tribunale per la
dichiarazione di nullità degli atti contrari alla legge (ad esempio,
trasferimenti delle partecipazioni sociali delle imprese editrici a
soggetti inidonei o che conducono all’acquisizione di una posizione
dominante nel mercato editoriale) e per l’adozione dei provvedimenti
necessari per l'eliminazione della posizione dominante quando questa è
acquisita con operazioni non passibili della sanzione della nullità.

Le imprese concessionarie di pubblicità su giornali quotidiani (e a
certe condizioni anche su periodici) sono soggette all'obbligo di
iscrizione nel Registro nazionale della stampa e devono depositare,
entro il luglio di ogni anno, il proprio bilancio integrato da un
allegato che evidenzi in modo analitico le risultanze contabili
relative alla pubblicità comunque effettuata sui giornali quotidiani e
periodici; dalla legge sono posti limiti all'esclusiva della pubblicità
sui quotidiani. Le spese pubblicitarie delle amministrazioni pubbliche
- che hanno l'obbligo di destinare alla pubblicità sui giornali una
parte, determinata dalla legge, dei loro investimenti - devono avvenire
"senza discriminazioni e con criteri di equità, di obiettività e di economicità".

La cessazione delle testate giornalistiche deve essere comunicata
immediatamente dall'editore al Servizio dell'editoria e alle
rappresentanze sindacali aziendali.

Il Servizio dell'editoria e il Registro nazionale della stampa
costituiscono gli strumenti di vigilanza sul rispetto della disciplina
legislativa. Il Servizio dell'editoria, istituito presso la presidenza
del Consiglio dei ministri, ha funzioni di vigilanza e di accertamento
delle posizioni dominanti sul mercato editoriale e anche di tenuta
dello stesso Registro nazionale della Stampa, che si affianca al
Registro delle testate istituito dalla legge sulla stampa del 1948
presso le cancellerie dei tribunali.

La Commissione paritetica governo-editori ha funzioni consultive e
propositive per ciò che riguarda il miglioramento dei vari servizi,
come la distribuzione, la rete di vendita, l’accesso alle informazioni,
le nuove tecnologie (ad esempio, l'utilizzazione dei satelliti) e anche
la "definizione di un sistema di salvaguardia della stampa nel
campo dell'acquisizione di pubblicità nei confronti di altri mezzi di
comunicazione".

In conclusione le funzioni del ("vecchio") Garante per l’editoria possono essere riassunte sinteticamente così:

- funzioni di informazione nei confronti del Parlamento,
attraverso una relazione semestrale e audizioni, ed attraverso la
comunicazione periodica dei dati salienti sulle singole realtà
imprenditoriali e sull'insieme degli interventi pubblici approntati;

- funzioni generali di indagine sulla situazione delle imprese editoriali;

- funzioni di repressione delle accertate posizioni dominanti nel settore della stampa quotidiana, tramite una apposita azione giudiziaria;

- funzioni inibitorie, consistenti nella richiesta al
Tribunale, in corso di giudizio o anteriormente al giudizio stesso, di
provvedimenti cautelari adeguati onde inibire gli effetti della posizione dominante, sanzionata ex lege, nella concreta realtà imprenditoriale entro la quale la posizione stessa viene riscontrata;

- funzioni propulsive a tutela della sopravvivenza di
testate, in seguito alla sospensione delle relative pubblicazioni, che
si concretano in un intervento di accertamento dei programmi
imprenditoriali in funzione della possibilità per i lavoratori addetti
alle testate medesime di subentrarvi nella gestione in forma
cooperativa, cosi salvaguardando l'esistenza di una fonte informativa
ed insieme il proprio posto di lavoro;

- funzioni di vigilanza sul Registro nazionale della stampa,
le quali consentono di verificare, sul piano della organizzazione
amministrativa appositamente preposta, la efficace gestione di uno
strumento di pubblicità legale essenziale per la ottimale realizzazione
degli obiettivi posti dalla legge;

- funzioni in materia di pubblicità delle pubbliche amministrazioni
consistenti nella raccolta e nella elaborazione dei dati provenienti
dalle pubbliche amministrazioni sulle erogazioni pubblicitarie a favore
delle imprese editoriali effettuate e nella relativa comunicazione al
Parlamento, onde verificare fenomeni di eccessiva incidenza di capitali
provenienti dal settore pubblico potenzialmente pericolosi per
l'indipendenza e l'autonomia di una fonte laddove l'erogazione sia
eccessiva, ovvero laddove, in presenza di apposite norme, tese a
garantire alle testate una fonte di finanziamento minima costituita da
campagne di pubblicità disposte dalle amministrazioni pubbliche, essa
sia eccessivamente ridotta o irrazionale nella organizzazione o nella
selezione delle testate coinvolte.

Tutte le competenze riservate al Garante si compenetrano e si raccordano entro un’unica dimensione promozionale degli
obiettivi di libertà che costituiscono l'asse portante delle
disposizioni in tema di editoria, ed insieme i punti di riferimento
continui di un intervento pubblico di tipo nuovo, volto ad assicurare
il mantenimento di condizioni di trasparenza e di pluralismo
nell'ambito del settore dell'informazione attraverso la stampa,
affinché sia salvaguardata, sempre ed in primo luogo, la possibilità
del singolo cittadino di poter liberamente optare tra una serie (in
continua evoluzione) di fonti libere ed indipendenti, nelle quali
riconoscersi e riconoscere la realtà (politica, economica e sociale)
che lo circonda (2).

In conclusione si può dire che, anche per le procedure di nomina, il Garante per l’editoria ha costituito <una novità integrale per l’ordinamento italiano> (3)

Può inoltre rilevarsi che con la definizione del "vecchio" Garante quale autorità amministrativa indipendente, non contrastava - anzi, si conciliava in pieno - l’altra definizione suggerita dal medesimo (con la relazione al Parlamento del 31 maggio 1985) come organo ausiliario ("consulente tecnico")
delle Camere, in virtù dei compiti strumentali alla funzione
parlamentare di controllo da esso svolti: invero l’indipendenza è uno
dei requisiti ausiliari come si evince dal fatto che essa viene
addirittura espressamente prescritta dalla Costituzione (art. 100,
comma 3) per il Consiglio di Stato e la Corte dei Conti (4) Non a caso
Massimo Severo Giannini ha ritenuto più adatta a tali due organi la
qualifica "indipendenti" rispetto a quella di "ausiliari":
<Ambedue gli organi sono, dalla Costituzione, chiamati
<ausiliari> del governo - dello Stato, secondo alcuni -. La
dizione - scrive Giannini - non è molto ortodossa, e meglio si sarebbe
detto indipendenti> (5).


Il nuovo Garante - A 14 anni di distanza dalla
sentenza n. 202 del 1976 della Corte costituzionale che dichiarò
legittime le trasmissioni private in ambito locale, il Parlamento
approva la "legge Mammì" (legge 6 agosto 1990 n. 223 sulla disciplina del sistema radiotelevisivo pubblico e privato).
Questa legge ha innanzitutto sanzionato la coesistenza del sistema
pubblico e del sistema privato sia in ambito locale che in ambito
nazionale (al quale i network privati sono stati ammessi in maniera
definitiva).

Cinque in particolare i punti cardine attorno al quale si snoda il
provvedimento approvato dopo un lungo e travagliato iter parlamentare:

1) istituzione del Garante per la radiodiffusione e l'editoria (6);

2) tetto pubblicitario;

3) limite agli spot;

4) definizione delle concentrazioni editoriali;

5) obblighi sull'informazione.

L'articolo 1 fissa i principi generali del settore radiotelevisivo e in particolare stabilisce che:

1) la diffusione dei programmi radiofonici o televisivi, realizzata
con qualsiasi mezzo tecnico, ha carattere di preminente interesse
generale;

2) il pluralismo, l'obiettività, la completezza e l'imparzialità
dell'informazione, l'apertura alle diverse opinioni, tendenze
politiche, sociali, culturali e religiose, nel rispetto delle libertà e
dei diritti garantiti dalla Costituzione, rappresentano principi
fondamentali del sistema radiotelevisivo che si realizza con il
concorso dei soggetti pubblici e privati.

L'articolo 8, riprendendo l'articolo 44 del contratto nazionale di
lavoro giornalistico, fissa una netta separazione tra informazione e
pubblicità: "La pubblicità televisiva e radiofonica - afferma -
deve essere riconoscibile come tale ed essere distinta dal resto dei
programmi con mezzi ottici od acustici di evidente percezione".

E' vietata la pubblicità radiofonica e televisiva dei medicinali e delle cure mediche disponibili unicamente con ricetta medica.

La pubblicità radiofonica e televisiva, inoltre, non deve offendere
la dignità della persona, non deve evocare discriminazioni di razza,
sesso, nazionalità, non deve offendere convinzioni religiose ed ideali,
non deve indurre a comportamenti pregiudizievoli per la salute, la
sicurezza e l'ambiente, non deve arrecare pregiudizio morale o fisico a
minorenni, e ne è vietato l'inserimento nei programmi di cartoni
animati.

Il Garante, sentita un'apposita commissione, composta da non oltre
cinque membri e da lui stesso nominata tra personalità di riconosciuta
competenza, determina le opere di alto valore artistico, nonché le
trasmissioni a carattere educativo e religioso che non possono subire
interruzioni pubblicitarie.

Il Garante per l'editoria diventa "Garante per la radiodiffusione e
l'editoria". Anche il "nuovo" Garante, non subordinato al potere
esecutivo (tanto da essere annoverato, v. nota 2 dell’Introduzione, tra le c.d. "amministrazioni indipendenti ad alto tasso d’imparzialita" ossia "soggetto solo alla legge"), rappresenta la longa manus
(7) del Parlamento al quale riferisce annualmente sull'attività svolta
e sullo stato di applicazione delle leggi sull'editoria e sulla
radiotelevisione. Il Garante dura in carica tre anni (poi portati a cinque dalla legge 17 dicembre 1992 n. 483)
e può essere riconfermato una sola volta. Il "nuovo" Garante è nominato
con decreto del Presidente della Repubblica su proposta formulata dai
Presidenti del Senato e della Camera dei deputati, d’intesa tra essi
(articolo 6, comma 2, della legge n. 241/1990). La carica di Garante,
limitata per il "vecchio" a magistrati d’alto rango (ex giudici
della Corte costituzionale, presidenti o ex-presidenti di sezione della
Cassazione, del Consiglio di Stato o della Corte dei Conti), può
essere ricoperta anche da professori universitari nonché da persone di
riconosciuta competenza nel settore delle comunicazioni di massa.

L’atto di nomina del "nuovo" Garante non è più costituito da una
<determinazione congiunta> dei Presidenti delle due Camere e
quindi <un atto di chiara rilevanza politica> (8), da un vero e
proprio atto amministrativo soggetto quindi tanto al controllo della
Corte dei Conti che ad eventuali impugnazione di fronte al giudice
amministrativo da parte di soggetti interessati (8). L’atto di nomina,
che risulta un atto sostanzialmente governativo (somigliando alle
nomine degli alti funzionari dello Stato in base all’articolo 3 della
legge n. 400/1988), accentua il ruolo dell’Esecutivo nel settore
dell’informazione in contrasto con l’indirizzo espresso dalla Corte
costituzionale nella sentenza n. 225/1974 (4).

Le funzioni principali del "nuovo" Garante sono sette:

1) tenere il registro nazionale delle imprese radiotelevisive e il registro nazionale della stampa;

2) esaminare i bilanci delle imprese radiotelevisive;

3) svolgere attività ispettiva e di indagine nel settore,
avvalendosi degli organi dell’Amministrazione dello Stato nonché dei
servizi di controllo e vigilanza dell’Amministrazione finanziaria dello
Stato;

4) applicare eventuali sanzioni amministrative;

5) vigilare sulla rilevazione e sulla pubblicazione degli indici di
ascolto delle emittenti e reti radiofoniche e radiotelevisive pubbliche
e private anche avvalendosi di organismi specializzati;

6) vigilare sul divieto di posizioni dominanti nell'ambito dei mezzi di comunicazione di massa;

7) vigilare sui trasferimenti di proprietà delle imprese radiotelevisive.

Sull'affollamento orario e quotidiano delle fasce di pubblicità la legge stabilisce diversi tetti:

a) La trasmissione di messaggi pubblicitari da parte della
concessionaria pubblica non può eccedere il 4% dell'orario settimanale
di programmazione ed il 12% di ogni ora; un'eventuale eccedenza,
comunque non superiore al 2% nel corso di un'ora, deve essere
recuperata nell'ora antecedente o successiva.

b) La trasmissione di messaggi pubblicitari televisivi da parte dei
concessionari privati per la radiodiffusione televisiva in ambito
nazionale non può eccedere il 15% dell'orario giornaliero di
programmazione ed il 18% di ogni ora; una eventuale eccedenza, comunque
non superiore al 2% nel corso di un'ora, deve essere recuperata
nell'ora antecedente o successiva. Un identico limite è fissato per i
concessionari privati autorizzati, ai sensi dell'art. 21, a trasmettere
in contemporanea su almeno dodici bacini di utenza, con riferimento al
tempo di programmazione in contemporanea.

c) La trasmissione di messaggi pubblicitari radiofonici da parte dei
concessionari privati non può eccedere per ogni ora di programmazione
rispettivamente il 18% per la radiodiffusione sonora in ambito
nazionale, il 20% per la radiodiffusione sonora in ambito locale, il 5%
per la radiodiffusione sonora nazionale e locale da parte di
concessionari a carattere comunitario.

d). La trasmissione di messaggi pubblicitari televisivi da parte dei
concessionari privati per la radiodiffusione televisiva in ambito
locale non può eccedere il 20% di ogni ora di programmazione e il 15%
di ogni ora e di ogni giorno di programmazione. Un'eventuale eccedenza,
comunque non superiore al 2% nel corso di un'ora, deve essere
recuperata nell'ora antecedente o successiva.

e) Il tempo massimo di trasmissione quotidiana dedicato alla
pubblicità da parte dei concessionari privati per la radiodiffusione
televisiva in ambito nazionale è portata al 20 per cento se comprende
forme di pubblicità come le offerte fatte direttamente al pubblico ai
fini della vendita, dell'acquisto o del noleggio di prodotti oppure
della fornitura di servizi, fermi restando i limiti di affollamento
giornaliero e orario di cui al comma b) per le forme di pubblicità
diverse dalle offerte di cui al presente comma. Per i medesimi
concessionari il tempo di trasmissione dedicato a tali forme di offerte
non deve comunque superare un'ora e 12 minuti al giorno.

f) Per quanto riguarda i concessionari per la radiodiffusione
televisiva in ambito locale, il tempo massimo di trasmissione
quotidiana dedicato alla pubblicità, qualora siano comprese le altre
forme di pubblicità di cui al comma e)s, come le offerte fatte
direttamente al pubblico, è portato al 35 per cento, fermo restando il
limite di affollamento orario e giornaliero per gli spot di cui al
comma d).

g) Ai concessionari privati per la radiodiffusione televisiva in
ambito locale gli indici di cui al comma f) si applicano a partire dal
31 dicembre 1993 .

h) La pubblicità locale è riservata ai concessionari privati per la
radiodiffusione in ambito locale: pertanto i concessionari privati per
la radiodiffusione sonora e televisiva in ambito nazionale e la
concessionaria pubblica devono trasmettere messaggi pubblicitari
contemporaneamente, e con identico contenuto, su tutti i bacini
serviti. I concessionari privati che abbiano ottenuto la autorizzazione
di cui all'art. 21, possono trasmettere, oltre alla pubblicità
nazionale, pubblicità locale diversificata per ciascuna zona oggetto
della autorizzazione, interrompendo temporaneamente l'interconnessione.

i). Sono nulle e si hanno per non apposte le clausole dei contratti
di pubblicità che impongono ai concessionari privati di trasmettere
programmi diversi o aggiuntivi rispetto ai messaggi pubblicitari.

g) Ai sensi della presente legge per sponsorizzazione si intende
ogni contributo di un'impresa pubblica o privata, non impegnata in
attività televisive o radiofoniche o di produzione di opere audiovisive
o radiofoniche, al finanziamento di programmi, allo scopo di promuovere
il suo nome, il suo marchio, la sua immagine, le sue attività e i suoi
prodotti.

Gli spot saranno, invece, completamente vietati nella trasmissione
di cartoni animati. Altre novità riguardano l'applicazione delle norme
antitrust e l'obbligo d'informazione: nessun gruppo può possedere più
di tre emittenti nazionali controllando al tempo stesso uno o più
quotidiani. Silvio Berlusconi, che ha tre reti, ha ceduto "Il Giornale"
nell'agosto 1992 al fratello Paolo. Tutte le reti nazionali, infine,
devono avere un loro servizio d'informazione giornalistica: i
telegiornali possono essere trasmessi in tutti i casi con l'ausilio
della diretta dall'agosto 1991.


Conclusioni - La figura istituzionale del Garante
presenta aspetti inediti per il nostro ordinamento, proteggendo
interessi collettivi costituzionalmente rilevanti. Sia il "vecchio" sia
il "nuovo" Garante sono organi monocratici, dotati di indipendenza (6)
e imparzialità, intesa quale terzerietà nell’esercizio delle proprie
funzioni (9). Alcune funzioni specifiche esprimono la ratio
istituzionale dell'organo, ossia quella di "consentire la continuità dell'azione di vigilanza del Parlamento" sull'attuazione della legge dell'editoria e oggi anche su quella che disciplina il sistema radiotelevisivo (sopravvivendo il comma 1 dell’articolo 8 della legge n. 416/1981 dopo l’emanazione della legge n. 223/1990).
Il "nuovo" Garante rimane "longa manus" oppure "occhio" del Parlamento
sul mondo delle comunicazioni di massa.. Va detto subito che il Garante
non è il capo d'un ufficio studi. Ha un potere enorme che va dalla
vigilanza alle pronunce in tema antitrust (potere quest’ultimo tolto alla nuovissima Autorità per le garanzie nelle telecomunicazioni: v. nota 11 dell’Introduzione).
La legge antitrust ne ha fatto in sostanza un giudice, che sostituisce
l'Autorità garante della concorrenza e del mercato, e che si pronuncia
ogni qual volta le regole della concorrenza, della trasparenza
azionaria e del pluralismo sono messe in dubbio. Il "nuovo" Garante -
che si inserisce come il "vecchio" tra le amministrazioni indipendenti
- tutela l'interesse collettivo al corretto funzionamento del sistema
delle comunicazioni di massa. In sostanza il "nuovo" Garante può essere
classificato "organo monocratico fiduciario del Parlamento", avendo
assorbito le "qualità" del "vecchio" Garante concepito (art. 8 della
legge 416/1981) come "organo di garanzia al fine di consentire la
continuità dell’azione di vigilanza del Parlamento" sia sull’editoria
sia sull’emittenza radiotelevisiva.

Il Garante è abilitato in breve a perseguire con tutti i mezzi gli
obiettivi della trasparenza e del pluralismo attraverso indagini,
azioni giudiziarie, denunce ai competenti uffici e segnalazioni al
Parlamento delle inadempienze. Rispetto alle attribuzioni del "vecchio"
Garante nel relativo ambito di competenza, il "nuovo" Garante per un
verso non è legittimato a far valere in giudizio la nullità degli atti
che danno vita a posizioni dominanti nel settore delle comunicazioni di
massa (pur se quella nullità è stata prevista e queste posizioni sono
state vietate dall'art. 15 legge 223/1990) ma per altro verso ha
ulteriori significative funzioni:


- è dotato di una potestà arbitrale: si pronuncia,
infatti, sulla fondatezza della richiesta di rettifica, dietro istanza,
del concessionario privato o della concessionaria pubblica (art. 10,
comma 4, legge n. 223/1990) che, nell'attribuire al Garante questa
funzione latamente giurisprudenziale, fa salva tuttavia la competenza
dell'autorità giudiziaria ordinaria a tutela dei diritti soggettivi;


- ha poteri sanzionatori: infatti, nel caso di
inosservanza di alcune norme della legge n. 223, I'organo in esame,
previa diffida agli interessati, delibera l'irrogazione di una sanzione
amministrativa e, nei casi più gravi, la sospensione dell'efficacia
della concessione o dell'autorizzazione (l'art. 31 della legge n.
223/1990 attribuisce, invece, la revoca di queste ultime al Ministro
delle Poste, sebbene su proposta del Garante);


- svolge una funzione propositiva in casi stabiliti:
propone al Ministro delle Poste un'ulteriore disciplina - rispetto a
quella dettata dalla legge - dei programmi sponsorizzati nonché al
medesimo la revoca delle concessioni ed autorizzazioni in base al poco
sopra citato art. 31 ed inoltre propone, nella sua relazione annuale,
modifiche alla normativa sul finanziamento, tramite la pubblicità,
della concessionaria pubblica (art. 8, comma 17);

- ha altresì, in certe ipotesi, una competenza consultiva, visto che egli esprime parere:
sul modello dei bilanci dei concessionari da approvarsi con decreto del
Ministro delle Poste (art. 14, comma 1), sull'assenso dello stesso
Ministro alle domande di conferma della concessione (art. 17, comma 5),
sull'elaborazione e successive modifiche del regolamento attuativo
dalla legge n. 223 (art. 36}


- esercita infine un'attività di regolamentazione:
determina le opere di alto valore artistico e le trasmissioni a
carattere educativo e religioso che non possano subire interruzioni
pubblicitarie (art. 8, comma 4) e soprattutto è <tenuto> (art.
28, comma 2) ad emanare un regolamento sull'organizzazione ed il
funzionamento del Consiglio consultivo degli utenti, istituito dalla legge n. 223 presso l'ufficio del Garante.

In sintesi, possiamo conclusivamente rilevare che, mentre il Garante
dell'attuazione della legge per l'editoria aveva compiti di vigilanza
il Garante per la radiodiffusione e l'editoria svolge i suddetti (la
legge n. 223 conserva, però, inalterate le competenze della Commissione
parlamentare per l'indirizzo generale e la vigilanza dei servizi
radiotelevisivi), ma esercita altresì alcuni poteri amministrativi
(altri spettano invece al Ministro delle Poste). Al "nuovo" Garante
risultano dunque conferite non solo funzioni «di garanzia>, bensì
anche funzioni <di governo>, e per l’esattezza eminentemente le
prime quanto al settore editoriale, in prevalenza le seconde riguardo
al sistema radiotelevisivo (4)..

Il professor Mario Sinopoli prima, poi il professor Giuseppe
Santaniello e oggi il professor Francesco Paolo Casavola hanno svolto
le loro funzioni con altissimo senso di responsabilità. É il caso di
dire che il Parlamento ha convocato poche volte i Garanti e mai ha
discusso le relazioni che prima semestralmente e oggi annualmente
vengono trasmesse a Montecitorio e a Palazzo Madama tramite la
presidenza del Consiglio. Eppure il Garante ha rivendicato per sé il
ruolo di "consulente tecnico" delle Camere.

Cosa garantisce il Garante dunque? Garantisce ai cittadini
trasparenza su ciò che avviene nel mondo della comunicazione, impedisce
che si formino trust pericolosi per la libertà del cittadino a essere
informato in maniera corretta e completa, tutela il rispetto delle
regole del gioco fissate dal nostro Parlamento. Ma il discorso sulle
regole del gioco è un altro discorso che esula da questa ricerca.

Verso il "terzo" Garante - Il 30 luglio 1997 il Senato della Repubblica ha approvato definitivamente il disegno di legge sull’«Istituzione dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni e norme sui sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo».
Si tratta di un’autorità collegiale sul modello dell’Autorità garante
della concorrenza e del mercato (Antitrust) di cui all’articolo 10
della legge n. 287/1990.

L’articolo 1 della nuova legge (n. 249/1997) annuncia che <è
istituita l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, di seguito
denominata «Autorità», la quale opera in piena autonomia e con
indipendenza di giudizio e di valutazione>. Il comma 9 del paragrafo c) dello stesso articolo 1 precisa che <il Consiglio (organo dell’Autorità, ndr) assume le funzioni e le competenze assegnate al Garante per la radiodiffusione e l’editoria, escluse
le funzioni in precedenza assegnate al Garante ai sensi del comma I
dell'articolo 20 della legge 10 ottobre 1990, n. 287, che è abrogato» (Questa previsione, di difficile interpretazione per i non addetti ai lavori, significa - v. nota 11 alla Introduzione
- che sono rimessi all'Autorità garante della concorrenza e del
mercato, I'Antitrust, i poteri in materia di applicazione della
normativa della concorrenza nel settore editoriale e della
radiodiffusione, esercitati in precedenza dal Garante).
Sono organi dell’Autorità il presidente, la commissione per le
infrastrutture e le reti, la commissione per i servizi e i prodotti, e
il consiglio. Ciascuna commissione è organo collegiale costituito dal
presidente dell’Autorità e da quattro commissari. L’Autorità in
sostanza è divisa in due commissioni: una per reti e infrastrutture e
l’altra per prodotti e servizi. Il consiglio è costituito, invece, dal
presidente e dagli otto commissari. Il Senato della Repubblica e la
Camera dei deputati eleggono quattro commissari ciascuno, i quali
vengono nominati con decreto del Presidente della Repubblica.

Il presidente dell’Autorità è nominato con decreto del
Presidente della Repubblica su proposta del Presidente del Consiglio
dei Ministri d’intesa con il ministro delle Comunicazioni (nuovo denominazione del Ministero delle Poste e delle telecomunicazioni, ndr).
La designazione del nominativo del presidente dell’Autorità è
previamente sottoposta al parere delle competenti Commissioni
parlamentari (articolo 2 della legge 14 novembre 1995, n. 481). Il
presidente è nominato, quindi, dopo il parere obbligatorio delle
competenti commissioni parlamentari, con la maggioranza dei due terzi
dei componenti. Sarà, quindi, un presidente «accettato»
dall’opposizione. Si evince dalla procedura complessiva come le nove
"teste" dell’Autorità siano espressione diretta del Parlamento e quindi
in grado di esercitare le funzioni con il massimo grado di
indipendenza, soggetti soltanto alla legge.


I compiti del nuovo organismo - L’Authority ha molteplici
compiti. Tra gli altri, la commissione per le infrastrutture elabora i
Piani di assegnazione delle frequenze televisive e radiofoniche mentre
la commissione per i servizi e i prodotti controlla l’attuazione delle
norme sulla pubblicità, sui minori, sulla fiction audiovisiva, sulla
tutela delle minoranze, sul diritto di rettifica e sulla propaganda
elettorale. Il Consiglio dei Nove adotta gran parte dei regolamenti (tra cui quello sul Consiglio nazionale degli utenti),
propone al ministero i disciplinari per il rilascio di concessioni e
autorizzazioni radiotelevisive e accerta la sussistenza di posizioni
dominanti.

Organi decentrati dell’Authority sono i Comitati regionali per le
comunicazioni, istituiti con leggi regionali e quindi di nomina
politica. Fino alla sua entrata in funzione, il ministero ne esercita
le funzioni assegnate dalla legge, salvo quelle del Garante. Ricorsi:
al Tar del Lazio in primo grado e poi al Consiglio di Stato, con forma
abbreviata e con termini processuali ridotti della metà.


Le norme antitrust - Nessun soggetto può essere titolare
del 20% delle reti televisive nazionali né avere introiti superiori al
30% delle risorse del settore televisivo o radiofonico nazionale;
stesso limite per cavo e satellite. Se il 30% è superato mediante lo
sviluppo spontaneo dell’impresa non si provvede ai sensi delle norme
antitrust. Un’altra deroga (comma 19, art. 2) consente a Rai e Telecom
di non subire sanzioni in caso di una loro partecipazione alla
piattaforma digitale e alle reti terrestri di Telepiù. Tale deroga non
"vale" per Mediaset e Gruppo Cecchi Gori.


Le norme sull’emittenza radiotelevisiva - È stato fissato
al 31 gennaio ’98 il termine per il Piano delle frequenze tv e per il
30 aprile quello per il rilascio delle concessioni esennali. Per le
radio è concessa la proroga di un anno. Nascono le tv locali
monotematiche di servizio. Sarà l’Autorità a decidere quando le reti
eccedenti il 20% abbandoneranno le frequenze terrestri. Lo stesso vale
per la seconda pay tv terrestre mentre la terza dovrà farlo entro il 31
dicembre 97. Le sue frequenze saranno ridistribuite, insieme a quelle
non indispensabili, alle tv nazionali e locali destinatarie di
concessioni o autorizzazioni, escluse le tv in codice (che pure possono
essere destinatarie di concessioni) (10).

Sono, quindi, almeno quattro i punti caratterizzanti che definiscono
il profilo della Autorità per le garanzie nelle comunicazioni. Il
perimetro di competenza dell’Autorità si estende, a differenza di
quanto accade negli altri Paesi europei, sia sulle telecomunicazioni
sia sull’audiovisivo: di fatto, abbraccia l’intera area dei mezzi di
comunicazione.

Nel campo delle telecomunicazioni l’Autorità ha poteri rilevanti
soprattutto in merito alla definizione delle condizioni per
l’interconnessione alle infrastrutture (in particolare quelle di
accesso disponibili quasi in esclusiva all’ex monopolista): poiché da
prezzi e modalità di tale accesso dipendono, in larga misura, le
opportunità di sviluppo dei nuovi entranti, l’Autorità ha un’elevata
capacità di modellare la competizione in un settore che, per la sua
lunga regolazione monopolistica, sta mettendo a punto solo ora sia i
criteri di efficienza sia le tattiche di scontro.

Nel campo dell’audiovisivo, dove le regole del gioco sono ormai
codificate, l’Autorità ha due significativi poteri di esclusione: può
determinare, attraverso il piano delle frequenze, il formato del
sistema televisivo e vincolarlo (se lo ritiene) su limiti dimensionali
inferiori agli attuali (almeno nel numero degli operatori terrestri
analogici); è tenuta a smontare le posizioni "accertate" come
dominanti. Non scrive il regolamento di gara, ma ammette i partecipanti
e fischia i falli.

L’Autorità, infine, non si pone come un organo monocratico, quale si
riscontra in alcuni casi europei, ma tende a porsi - per la sua ampia
composizione e i criteri di nomina - come un organismo di consenso dove
la decisione si forma attraverso confronto e mediazione di punti di
vista diversi.

I primi tre punti definiscono un organismo forte, contraddistinto da
una ampia gamma di poteri. Da un lato la competenza su aree, come le
telecomunicazioni e l’audiovisivo, che al momento sono ancora distinte
e separate, ma in un prossimo futuro potranno condividere prestazioni e
risorse (e quindi anche una medesima arena competitiva) conferisce
all’Autorità una notevole capacità di indirizzo sulle mosse degli
operatori. Gli effetti di una determinata decisione, su un campo
unificato, hanno cospicue possibilità di riflettersi a largo raggio. Il
modello cui il legislatore si è presumibilmente ispirato, la Federal Communications Commission americana,
trae una buona quota della propria elevata capacità d’influenza
dall’avere un ampio campo d’azione e dal poter porre o togliere
barriere fra settori diversi, ad esempio fra telefonia e cable tv.

Dall’altro lato, la possibilità di intervenire in modo incisivo (e
tali sono sia il potere di influenza modellante detenuto nelle
telecomunicazioni sia il potere di esclusione detenuto
nell’audiovisivo) è destinata a potenziarsi in una situazione fluida,
aperta a una molteplicità di sviluppi, quale senza dubbio è quella
attuale. La tecnologia propone a getto continue soluzioni innovative
che mescolano senza posa gli ambiti competitivi, gli usi in rapida
evoluzione e possono coinvolgere aree di pubblico inconsuete; la
finanza sollecita accordi a largo raggio che travalicano, però
condizionandolo profondamente, l’ambito nazionale. In questo quadro
l’Autorità può contribuire in misura cospicua a definire la fisionomia
del macrosettore comunicazione che risulta cruciale per l’economia (già
ora supera, tutto compreso, i 100mila miliardi e ha prospettive di
rapida crescita) e per la nostra capacità di competizione
internazionale:

. condiziona la dimensione delle imprese e, insieme, la loro
attrattiva per partnership internazionali (la competizione non è solo
su scala domestica, ma anche, e più, su scala mondiale);

. determina le condizioni di sviluppo dei nuovi entranti e,
attraverso l’influenza sul formato della competizione, incide sui
prezzi e sui margini degli operatori;

. accelera (o rallenta), in base alle decisioni precedenti, l’evoluzione della tecnologia e i suoi rapporti con il pubblico.

Questi poteri di influenza possono, da un lato, risultare, in certi
casi, confliggenti fra loro e dall’altro possono suscitare resistenza e
opposizioni soprattutto negli operatori abituati, per lunga tradizione
di monopolio, a identificarsi con un settore e con un servizio.

Entrambe queste condizioni sembrano richiedere un organismo capace
di decisioni rapide, incisive, delineate con nettezza. Un organismo a
decisione complessa, vincolato a molte visioni potenzialmente
divergenti può essere poco adatto all’evoluzione di un settore
difficile e delicato. È probabilmente per questa ragione che alcuni
Paesi hanno optato per una figura monocratica. Il legislatore italiano
ha scelto invece una figura consensuale, estesa, basata sul confronto:
in quanto tale, potrebbe non utilizzare in modo pieno e coerente i suoi
poteri. Nell’attuale situazione tecnologica (la rivoluzione digitale ha
un corso rapido, a bruschi strappi nel quale sono in gioco risultati di
lungo periodo) e competitiva (la dimensione internazionale ha crescente
importanza) il tempo e la nettezza decisionale sono fattori cruciali.
L’Autorità può funzionare con un passo adeguato all’accelerazione
evolutiva del settore solo se riesce a superare le diffidenze politiche
che si intravedono nel suo meccanismo di composizione (fonti di nomina
differenziate tra presidente e componenti; numero dei membri) e a
distillare, grazie a una forte capacità di sintesi, un ben delineato
indirizzo tecnico (11).

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Note

(1) - Franco Abruzzo, Codice dell’informazione, Centro di documentazione giornalistica, Roma ottobre 1996, pagg. 1087

(2) - Giuseppe Corasaniti, Il Garante per l’editoria, in <Aldo Lojodice, Alberto Brighina e Giuseppe Corasaniti, Editoria e Stampa, Volume XV (Tomo primo), pagg. 505, in <Trattato di diritto amministrativo> diretto da Giuseppe Santaniello, Cedam, Padova 1990>

(3) - Carlo Gessa e Giuseppe Votano, Il Garante per l’attuazione della legge sull’editoria: problemi e prospettive, in Nomos, n. 3/1988, 55ss., in part. p. 55 (in. Patrizia Vipiana, Il
Garante dell’attuazione della legge per l’editoria ed il Garante per la
radiodiffusione e l’editoria: due figure istituzionali a confronto, in "Il diritto dell’informazione e dell’informatica", 1991, n. 1, pp. 235-245).

(4) - Patrizia Vipiana, Il Garante dell’attuazione della legge
per l’editoria ed il Garante per la radiodiffusione e l’editoria: due
figure istituzionali a confronto, in "Il diritto dell’informazione e dell’informatica", 1991, n. 1, pp. 235-245.

(5) - Massimo Severo Giannini, Diritto amministrativo, III ed., Giuffrè, Milano 1993, rif. p. 164 vol. I.

(6) - Non si tratta di un’idea nuova, posto che già la Commissione
Quartulli nel 1972 aveva proposto di dar vita a una Commissione civica
di garanzia circa i servizi radiotelevisivi (in. Patrizia Vipiana, Il
Garante dell’attuazione della legge per l’editoria ed il Garante per la
radiodiffusione e l’editoria: due figure istituzionali a confronto, in "Il diritto dell’informazione e dell’informatica", 1991, n. 1, pp. 235-245).

(7) - L’espressione fu coniata dall’on.le Aldo Bozzi nel dibattito
alla Camera sul testo che avrebbe dato vita alla legge n. 416/1981 (in.
Patrizia Vipiana, Il Garante dell’attuazione della legge per
l’editoria ed il Garante per la radiodiffusione e l’editoria: due
figure istituzionali a confronto, in "Il diritto dell’informazione e dell’informatica", 1991, n. 1, pp. 235-245).

(8) - Enzo Roppo e Roberto Zaccaria (a cura di), Il sistema radiotelevisivo pubblico e privato,
Giuffrè Editore, Milano 1991, p. 678 (con interventi di Ballestrero,
Briante, Capotosti, Caretti, Corasaniti, Esposito, Gentili, Lanzillo,
Lax, Marzuoli, Morbidelli, Padovani, Roppo, Savorani, Strozzi,
Zaccaria).

(9) - N. Longobardi, Le amministrazioni indipendenti,
Giuffrè, Milano 1988, sottolinea i due significati che l’indipendenza
assume - separazione da altri e mancanza di ingerenza altrui
nell’esercizio delle proprie funzioni - e rileva come essa nel secondo
significato è comunque solo relativa, vigendo solo la soggezione alla
legge (in. Patrizia Vipiana, Il Garante dell’attuazione della legge
per l’editoria ed il Garante per la radiodiffusione e l’editoria: due
figure istituzionali a confronto, in "Il diritto dell’informazione e dell’informatica", 1991, n. 1, pp. 235-245).

(10) - Marco Mele, La legge su tlc e tv/Nell’etere antitrust con deroghe, in <Il Sole 24 Ore>, 30 luglio 1997, pag. 19 (con la prima parte del testo della nuova legge)

(11) - Antonio Pilati, Authority delle tlc/Arbitro con molti poteri, in <Il Sole 24 Ore> del 31 luglio 1997, pag. 23