"L'ordinamento delle professioni: problemi italiani e modelli stranieri"

C.N.P.I.
CONSIGLIO NAZIONALE DEI PERITI INDUSTRIALI

Estratto dell'intervento del prof. Sabino Cassese *
nella 23a assemblea dei presidenti di Siena

"L'ordinamento delle professioni:
problemi italiani e modelli stranieri"

 

* N.B. Il testo della trasposizione dell'intervento non è stato revisionato dall'autore

0 - Prefazione

La mia relazione sarà divisa in quattro parti.

1- Preliminarmente cercherò di spiegare quali tensioni si esercitano
oggi sugli Ordini Professionali e sulle Professioni regolamentate.
Comincio con questo punto perché ritengo che sia buona regola che i
Medici, quando vanno dal malato, prima di fare la prognosi facciano la
diagnosi; capire, cioè, dove siano i problemi.

2 - Successivamente cercherò di mettere a punto le coordinate
essenziali, capire il vocabolario e i concetti fondamentali; le nozioni
più importanti in modo da orientarsi successivamente.

3 - La terza parte riguarderà i due principali modelli stranieri che
stiamo esaminando in questa ricerca in corso e cioè quello francese e
quello inglese.

4 - Infine l'ultima parte riguarderà alcune proposte che, come
vedrete, Vi propongo come riflessioni in termini problematici - le
proposte non le debbo fare io. Desidero invece suscitare i problemi e
indicare le soluzioni perché Voi possiate poi raggiungere delle
conclusioni.

1- Quali tensioni si esercitano oggi sugli Ordini Professionali e sulle Professioni regolamentate.

Provo a sintetizzare sei tipi di problemi che si pongono.

1.1 - Banalizzazione della tutela

Il primo tipo di problema è molto noto, e deriva dal fatto che
accanto alle trenta, circa, professioni, che noi con un termine
sbagliato chiamiamo protette - meglio sarebbe chiamarle regolate o
regolamentate - vi sono circa cento nuove professioni che battono alla
porta della Camera dei Deputati o del Senato della Repubblica per
ottenere un riconoscimento.

Proposte per la protezione di professioni che in qualche caso non
sappiamo neppure cosa siano come gli Psicomotocitricisti, gli
Amministratori di Condominio, le Professioni Ecologiche, i
Farmacologisti, i Periti Esperti Consulenti in Specialità.

In sostanza la situazione che deriva da tutte queste proposte è che
tutti vogliono ottenere un riconoscimento legale di una professione e
se tutti lo ottengono il risultato è quello che i francesi chiamano la
"banalizzazione" della tutela. Se tutti l'ottengono, quelli che oggi
fanno parte di una professione regolamentata finirebbero per trovarsi
in un mondo di troppa regolamentazione, come all'imbrunire quando tutti
i gatti diventano bigi e il loro colore non si riconosce più.

1.2- Chiusura corporativa

All'opposto, la seconda pressione arriva dal mondo delle professioni già oggi protette, quelle regolamentate.

Gli Ordini Professionali, in modo particolare quelli degli
Ingegneri, dei Geologi, dei Biologi, dei Geometri e dei Dottori nel
settore agronomico, hanno tentato in questi anni - mi riferisco
soltanto agli ultimi due anni e mezzo - di iniziare procedure
giudiziarie per la tutela della professione, o della esclusività
dell'attività monopolizzata, o del ruolo della professione nelle
Pubbliche Amministrazioni.

Ho qui elencato, e non Vi annoio con i numeri, ben dieci sentenze
del Consiglio di Stato che si è pronunciato negli ultimi due anni e
mezzo su ricorsi attivati o dagli Ordini stessi, o da appartenenti agli
Ordini, per proteggersi sotto il profilo, come dicevo, o della
professione, o dell'attività riservata cosiddetta
<<monopolizzata>> come dice la Corte di Cassazione, o del
ruolo della professione nella Pubblica Amministrazione.

Quindi, se la prima tendenza è quella alla "banalizzazione", troppe
professioni, la seconda tensione che si esercita sul mondo
professionale deriva dall'interno e non dall'esterno, ed è la tensione
che deriva dalla opposta tendenza, ad una eccessiva chiusura; la prima
porta a troppo, la seconda a troppo poco, o comunque ad una protezione,
alla costruzione di un baluardo intorno alle professioni regolamentate.

1.3 - Iniziativa dei Corpi Amministrativi e dei Sindacati

Il terzo tipo di pressione deriva dall'interno dei corpi
amministrativi e dai sindacati, ed è costituito dalla Corte dei Conti e
dai Sindacati dei lavoratori.

La Corte dei Conti, Sezione Controllo Enti, con la nota
determinazione n. 43 del '95, seguita da un parere del Consiglio di
Stato 1587 del '95, pubblicato il 9 gennaio '96, tende ad assimilare
gli Ordini Professionali alle Pubbliche Amministrazioni, considerando
quindi che gli Ordini Professionali, in quanto tali, siano una parte
della Pubblica Amministrazione. Applicando, quindi, l'articolo 1 comma
2 del Decreto Legislativo n. 29/93, notissimo perché è quello che
privatizza il rapporto di impiego con la Pubblica Amministrazione, e
facendone discendere moltissime conseguenze. Se l'Ordine è una Pubblica
Amministrazione, per esempio, dovrà fare dei contratti dopo delle gare;
se è una Pubblica Amministrazione i dipendenti saranno regolati dai
contratti della Pubblica Amministrazione; se è una Pubblica
Amministrazione sarà sottoposta al controllo della Corte dei Conti. La
tendenza della Corte dei Conti è rafforzata dai sindacati, i quali
naturalmente vedono con piacere, essendo questo un settore
contrattualizzato, il fatto che questa contrattualizzazione, che è
penetrata nella Pubblica Amministrazione, penetri, per questa strada,
all'interno degli Ordini e dei Collegi Professionali; come vedete le
tendenze sono sempre tra di loro contrapposte.

1.4 - Estensione della "liberalizzazione"

La quarta tendenza è contrapposta alla terza. Se la terza era nel
senso di una maggiore burocratizzazione, l'Ordine come Pubblica
Amministrazione, la quarta, che Voi potete leggere nel notissimo
documento del Governo che si chiama Documento di Programmazione
Economica e Finanziaria 1999 - 2001, è, cito: "di estendere la liberalizzazione anche agli ambiti professionali"; e
quindi, una proposta del Governo non nel senso della burocratizzazione,
dell'appartenenza alla Pubblica Amministrazione, ma nel senso opposto;
che cosa si liberalizza, normalmente si liberalizza il campo
dell'impresa, e quindi una omologazione dell'ambito delle professioni
all'ambito della impresa.

1.5 - Iniziative dell'Unione Europea e dell'Antitrust

Se le quattro tendenze che ho finora esposto erano facili da
raccontare, più complessa è la quinta, perché è quella che deriva
congiuntamente dall'Unione Europea e dall'Autorità Garante della
Concorrenza e del Mercato, più nota come Antitrust; ed è quella
tendenza che si allea alla quarta e si contrappone alla terza a
riconoscere che le professioni, e di conseguenza gli Ordini
Professionali, siano assimilabili all'impresa e, come conseguenza,
siano sottoponibili alle norme sulla concorrenza, e quindi, per
esempio, che gli Ordini Professionali, essendo associazioni di imprese,
non si comportino come associazioni di imprese che pongono in essere
dei limiti alla concorrenza, intese, abusi di posizione dominante,
concentrazioni, e così via.

Come si manifesta questa tendenza. A livello comunitario europeo, la
Decisione della Commissione della Comunità Europea 30 giugno 1993, ha
stabilito, relativamente agli Spedizionieri Doganali, che la tariffa
determinata dal Consiglio Nazionale degli Spedizionieri Doganali,
costituiva una infrazione all'articolo 85 del trattato della Comunità
Europea, e quindi è un pregiudizio per il commercio.

A seguito di questa Decisione, la Corte di Giustizia dell'Unione
Europea il 18 giugno 1998 con Decisione C3596 ha stabilito che la
determinazione di una tariffa obbligatoria da parte del Consiglio
Nazionale degli Spedizionieri Doganali è in contrasto con l'articolo 85
del trattato della Comunità Europea, e quindi ha applicato le norme
sulla concorrenza. A che cosa? Proprio a un Ordine; questa Decisione
Comunitaria è stata già seguita in Italia dalla Corte di Appello di
Torino Prima Sezione Civile, Decisione 19 giugno '98 n. 791 che ha
riconosciuto, anche nel nostro Ordinamento, lo stesso principio
stabilito dalla Corte di Giustizia.

Tenete presente che l'Unione Europea può, in un certo senso,
intervenire poco nell'ambito delle professioni, perché l'Unione Europea
può intervenire quando una limitazione alla concorrenza incida sul
commercio tra gli Stati; se la limitazione alla concorrenza agisce solo
all'interno di uno Stato, di una Nazione, cessa la competenza della
Unione Europea e comincia la competenza dell'Autorità Garante della
Concorrenza del Mercato.

Quindi adesso passo alle iniziative dell'Autorità Garante, che sono più note.

La Decisione 1^ dicembre '94 n. 2523, con cui veniva avviata la
notissima indagine sulle professioni che ha condotto alla Decisione 9
ottobre '97 n. 5400 che ha concluso le indagini, e che ha indicato i
seguenti cinque punti critici:

1) l’equiparazione dell'attività professionale all'impresa;

2) la necessità dello svolgimento, cioè che le leggi consentano lo svolgimento, in forma di società dell'attività professionale;

3) il problema della determinazione delle tariffe, specialmente con riguardo a quelle minime;

4) il problema del divieto della pubblicità;

5) i vincoli che gli Ordini posso porre alle professioni.

Recentemente, il 5 febbraio del 1999, quindi due mesi fa, l'Autorità
Antitrust si è ulteriormente pronunciata sulla materia mandando una
segnalazione al Governo sul Disegno di Legge che va sotto il nome di
Disegno di Legge Mirone; segnalazione che enuncia i seguenti sette
punti importanti - Vi prego di notare come l'Autorità Garante della
Concorrenza del Mercato abbia fatto dei progressi nell'indicare
specificamente le cose che il Governo ed il Parlamento debbono fare.

1) Gli Ordini Professionali debbono mirare non alla tutela del
professionista, ma alla tutela del consumatore e dell'utente, del
fruitore della prestazione professionale.

2) L'esclusiva può essere giustificata solo quando ricorrono insieme, badate bene, non una per una, ma insieme, tre condizioni:

- il riferimento a valori costituzionali

- la complessità della prestazione

- la rilevanza dei costi per le inadeguate prestazioni.

Se non ricorrono questi tre elementi non si può fare un Ordine
Professionale, occorre che le professioni si organizzino a titolo
volontario e quindi senza obbligo di appartenenza, in forme associative.

3) Le attività professionali sono assimilabili all'impresa;
conseguenza: io, Autorità Garante della Concorrenza del Mercato, ho il
controllo su di te perché tu sei un’impresa.

4) Gli esami di Stato debbono essere separati nettamente dagli
Ordini Professionali; occorre che le Leggi non predeterminino il
numero, cosa che non riguarda noi qui, ma riguarda, come Voi sapete
bene, Notai e Farmacisti.

5) Gli Ordini possono avere funzioni di regolazione solo per ridurre
le asimmetrie informative, cioè debbono intervenire solo quando il
rapporto tra il fruitore del servizio e l'erogatore del servizio è tale
per cui il fruitore del servizio non è sufficientemente informato;
debbono intervenire per formare, aggiornare e certificare la qualità;

6) Gli Ordini non possono determinare prezzi, ma debbono solo dare
informazioni statistiche ex-post dei prezzi praticati sul mercato dai
professionisti, quindi, non prezzi minimi, non tariffe minime, non
tariffe fisse, non tariffe massime, non tariffe indicative ma
rilevazioni ex-post, sul mercato, dei prezzi praticati dai
professionisti, e informazione del mercato dei prezzi praticati dai
professionisti; uno strumento esclusivamente di informazione e
trasparenza.

7) Infine occorre assicurare un ampio ventaglio di esercizio in forma societaria della professione.

Voi vedete chiaramente che questo è uno dei punti più delicati,
anche perché l'Autorità Antitrust è particolarmente autorevole, e
l'Autorità Antitrust non solo ha progredito, ha fatto in crescendo
delle indicazioni molto precise al Governo, ma ha fatto qualcosa di
più, ha proposto un disegno nel quale, in sostanza, ha detto:
alleggerite gli Ordini da un lato, diminuitene il numero, alleggeritene
le funzioni e nello stesso tempo date nuove funzioni agli Ordini;
quindi il messaggio che arriva dall'Autorità Antitrust è ripartito in
questi tre punti:

a) no a troppi Ordini,

b) gli Ordini non debbono comportarsi come delle barriere,

c) gli Ordini non debbono avere troppi poteri, per esempio debbono
liberarsi dei poteri tariffari; però, invece, dall'altra parte, debbono
continuare a svolgere delle funzioni. Evidentemente le funzioni che
vanno abbandonate, l'Autorità Antitrust pensa che siano funzioni a
difesa dei professionisti, mentre le funzioni che debbono essere
acquisite l'Autorità Antitrust pensa che siano delle funzioni a difesa
dei fruitori dei servizi, cioè dei consumatori del servizio del
professionista.

1.6 - Pressione sindacale

L'ultima pressione che si esercita sulle professioni è una pressione
sindacale, ed è la più sfuggente, la più ambigua, e la più pericolosa.
E' quella che si manifesta dietro alla nota discussione dei CAF, dei
Centri Assistenza Fiscale ed è una pressione, una tensione, che
proviene da una tradizione, che ritorna molto indietro nella storia
italiana, che è la tradizione dell'antielitismo che ritiene che la
professione, le élite, i dirigenti, costituiscano caste, privilegi e
occasioni di nepotismo - badate bene queste parole le ho tratte da
alcuni documenti sindacali o di alcuni partiti particolarmente
impegnati in questo campo - e quindi ritengono che la società,
l'esercizio in società, serva per superare la logica delle professioni,
che occorra eliminare la podestà tariffare, il divieto di pubblicità, e
il controllo degli Ordini sull'accesso alle professioni, e che il
controllo dovrebbe essere assunto in proprio solo ed esclusivamente
dallo Stato, e infine che si possano conservare come professioni
protette, ma ho detto che preferisco il termine regolate, solo quelle
legate a valori espressamente tutelati dalla costituzione.

Ora, per chi non ricordi la Costituzione Italiana, ci sono due
valori che sono tutelati sicuramente dalla Costituzione, che sono il
diritto alla salute e il diritto alla difesa, e quindi dietro a questo
discorso c'è: si agli Avvocati, si ai Medici, no alle altre
professioni. Questo è importante, e ritornerò tra un momento su questo
perché bisogna tenerne conto, non c'è nessun documento in cui quello
che Vi ho riassunto possiate trovarlo scritto come Ve lo ho detto io,
ma è una cosa che serpeggia nel mondo politico, nelle proposte, nei
dibattiti, e di cui va tenuto di conto perché corre rischio di essere
l'elemento determinante nella polemica antiprofessioni.

2 - Concetti di riferimento

Ho terminato così il primo punto, e passo al secondo punto che sarà
più breve, perché, avendo fatto una rapida panoramica delle
problematiche; adesso, nel secondo punto, mi propongo di mettere alcuni
punti fermi in materia di professioni; cioè qual è l'ordinamento
attuale delle professioni, perché c'è una tutela delle professioni, e
se le professioni sono o non sono attività d'impresa.

Le professioni che sono regolate come Voi sapete sono le professioni
cosiddette liberali o intellettuali e cioè quelle dove vi è libertà o
autodeterminazione del professionista.

2.1- Aspetto economico delle Professioni

L'aspetto economico delle attività professionali è la loro rilevanza
nell'economia odierna. Tre dati: le professioni rappresentano una cifra
oscillante in tutti gli ordinamenti di tutti i paesi moderni tra 4 e 7%
del prodotto interno lordo; in Italia rappresentano in termini di
occupazione il 7% degli occupati; le professioni fanno parte dei
servizi e i servizi sono, adoperiamo un'espressione un po' forte, l'ala
marciante dell'economia moderna; l'agricoltura, se Voi prendete la
composizione del prodotto interno lordo, è un fattore recessivo,
l'industria sta perdendo quota e il grande settore di espansione qual
è? - i servizi.

Quindi dal punto di vista economico le professioni sono una realtà economica fondamentale.

2.2 - Aspetto giuridico delle professioni

Dal punto di vista giuridico le professioni si può dire che
rappresentino tre entità diverse; noi ci interessiamo solo di una di
queste tre, perché vi sono delle professioni protette o regolamentate
che è quello di cui noi ci interessiamo, poi vi sono delle professioni
solamente riconosciute, e poi vi sono delle professioni non
regolamentate.

Questa è una cosa che viene spesso dimenticata, perché spesso ci
dimentichiamo che esiste il Codice Civile, che dice (articolo 2229),
che vi sono delle professioni per cui è necessaria l'iscrizione in Albi
o Elenchi, e delle professioni per cui non è necessaria l'iscrizione in
Albi o Elenchi.

La maggior parte delle professioni che cercano di aver un
riconoscimento legislativo vanno in Parlamento e dicono: ho bisogno del
riconoscimento legislativo perché altrimenti non c'è la professione.
Questo non è vero, la professione c'è comunque, semplicemente sarà una
professione autoregolamentata; non è necessario, in altre parole, che
vi sia una legislazione di regolamentazione con un Ordine perché ci sia
una professione; non è quindi valida l'eguaglianza: professione uguale
Ordine Professionale oppure professione uguale riconoscimento.

Le basi fondamentali del nostro ordinamento sono fissate dal Codice
Civile e nel Codice Civile c'è la disciplina. Questa disciplina può
essere riassunta in tre punti:

a) gli Ordini sono Enti ad appartenenza necessaria. Per appartenere
a questi Ordini occorre accertare il possesso di alcuni requisiti per
l'iscrizione, e funzione degli Ordini è la tenuta degli Albi e
l'esercizio del potere disciplinare sugli iscritti; questo è scritto
nel Codice civile.

b) nel Codice Civile è stabilito qual è l'effetto dell'Ordine, da un
lato verso lo Stato e dall'altro verso il consumatore; il
professionista è il soggetto che sta in mezzo; da un lato ha lo Stato
che lo regola, e dall'altro ha il fruitore del suo servizio. Bene,
sotto il primo profilo, dall'esistenza di un Ordine deriva una cosa, in
base al Codice Civile, la vigilanza dello Stato sull'Ordine; invece
sotto il secondo profilo, nei rapporti che riguardano il professionista
e il fruitore del servizio, deriva che il compenso è determinato con
una tariffa, che la cancellazione dall'Albo risolve un eventuale
contratto stipulato tra il professionista e il fruitore del servizio, e
infine che la prestazione del non iscritto all'Ordine non gli dà azione
giudiziaria per il pagamento.

c) Altro aspetto, determinato dal Codice Civile. L'esercizio della
professione può essere elemento di un'attività organizzata in forma di
impresa, e per questo il Codice Civile rinvia all'impresa.

Voi vedete già in questo un primo elemento di chiarimento, il Codice
Civile diceva che l'attività professionale può essere parte
dell'esercizio di un'impresa, quindi non c'è da meravigliarsi se oggi
qualcuno dice che le professioni possono essere, nei modi che dirò tra
un momento, assimilabili all'impresa.

Chiarite le norme base, passo a chiarire due punti essenziali.
Perché esiste una tutela pubblica delle professioni. E poi, è vero o
non è vero che le professioni sono imprese, cioè che i professionisti
sono degli imprenditori?

2.3 - Perché c'è una tutela pubblica?

Il mio amico Giacinto Militello, che come Voi sapete è stato l'anima
delle iniziative dell'Antitrust, si interessa ancora della materia e
continua a lavorare intorno a questo concetto, che esiste una tutela,
una disciplina pubblica, statale, del professionista, non perché il
professionista in sé sia un valore, ma perché bisogna tutelare la
persona che ha rapporti con il professionista, quindi paradossalmente
l'intervento dello Stato non è a favore del professionista, ma a favore
dell'utente, contro il professionista; qui c'è un errore che si
nasconde dietro questa affermazione, e l'errore deriva dal non avere
riflettuto sulla ricchissima letteratura che c'è sulle professioni fin
dal Medio Evo, e cioè che dietro alla professione e dietro al
professionista c'è il possesso di conoscenze di tecniche, di saperi che
andrebbero perduti se non ci fosse un riconoscimento formale del ruolo
del professionista e della professione. Quindi c'è che lo Stato non
regoli le professioni a favore dell'utente soltanto, ma anche a favore
del professionista, nel senso che non vuole che vadano perdute certe
caratteristiche particolari, per cui certe attività le distingue da
altre attività che possono essere svolte liberamente da tutti, perché
vuole che in quelle attività vengano conservati delle tradizioni, delle
culture, dei saperi, delle tecniche, che, se le professioni venissero
sciolte o aperte a tutti, si perderebbero.

Ora, questo è un punto capitale perché se si parte dall'altra
impostazione, le conseguenze sono tutte immediate. Gli Ordini
Professionali non debbono essere una protezione del professionista, ma
debbono essere delle gabbie del professionista a favore della
protezione che viene cosi garantita al fruitore del servizio del
professionista, quindi al consumatore.

Ora debbo dire che se ritengo che sia vero che gli ordinamenti
professionali debbono proteggere ambedue gli interessi, cioè debbono
tutelare anche il valore della professione in quanto tale, e quindi,
anche il valore della corporazione, è vero però che ambedue le
impostazioni pongono dei problemi che sarebbe sciocco ignorare. Provo a
illustrarli. Il primo problema deriva dal fatto che se si abusa del
concetto di protezione degli Ordini, e dei professionisti negli Ordini;
e si aumenta il numero degli Ordini e la numerosità degli iscritti, si
mette in crisi il fondamento, la ragione della tutela; cioè se si
afferma che la ragione della tutela è di tutelare un certo tipo di
sapere, questo sapere non può essere sapere di centotrenta Ordini,
perché a quel punto si abbraccia tutta la Società, deve essere un
sapere limitato a quella che si potrebbe chiamare un'aristocrazia dei
saperi, ma se poi ci si mette anche lo psicometrocista, se si mette
anche l'amministratore di condominio, che verosimilmente è un attività
che può essere fatta da una persona con una modesta preparazione, è
evidente che riprende quota quella impostazione antielitaria,
quell'impostazione sindacale, quell'impostazione dei nuovi livellatori
i quali confondono l'eguaglianza con l'eguale accesso.

Noi tutti pensiamo sempre di dover tutelare l'eguaglianza, ma il
problema non è la tutela dell'eguaglianza, ma è quella che gli inglesi
chiamano "access" cioè l'eguaglianza delle opportunità, perché
l'eguaglianza vuole dire che vengono trattate in maniera eguale persone
che hanno eguali meriti ed eguale qualità, ma se tutti vengono trattati
in modo eguale indipendentemente dai loro meriti, questa non è
eguaglianza, perché crea diseguaglianza, allora il vero problema non è
la tutela dell'eguaglianza, il vero problema è la tutela della eguale
opportunità offerta a tutti di fare valere i loro meriti e le loro
qualità; questo è il punto capitale delle professioni e in cui le
professioni possono proteggersi come corporazioni, ma questa volta con
un valore nobile della parola corporazione, come un'aristocrazia, con
un valore nobile della nozione di aristocrazia, non con il valore
negativo con cui viene connotato oggi.

E il secondo problema, gli interessi dei consumatori. Se si parte
dall'altro aspetto, tutela della professione o tutela dei consumatori,
fruitori del servizio, il ragionamento diventa subito forte; chi è il
maggior tutore dei consumatori se non la concorrenza, perché dovrebbero
esserci degli Ordini a tutelare i consumatori se esiste una cosa che è
ancora più forte nella tutela dei consumatori, che è la concorrenza,
cioè l'occhio delle persone che possono scegliere e che, secondo il
principio di Adamo Smith, curando il proprio interesse danno anche una
soluzione ottimale ai rapporti tra domande ed offerte.

Ecco, qui interviene il problema dei valori costituzionali. Se
debbono esserci, per alcuni settori, accanto alla tutela dei
consumatori che è assicurata dalla concorrenza, la tutela ulteriore che
è assicurata dalla professione.

Quali sono questi valori costituzionali. Possiamo dire,
interpretando alla lettera, che praticamente solo i Medici e gli
Avvocati devono avere un Ordine Professionale? O invece non dobbiamo
interpretare la Costituzione in senso evolutivo.

Se oggi scrivessimo la Costituzione non ci metteremo che deve essere tutelato l'ambiente?

Se oggi dovessimo scrivere una Costituzione non dovremmo recepire
tante norme comunitarie che danno un valore importante alla tutela
della sicurezza nei luoghi di lavoro, negli impianti, nelle case, nelle
abitazioni? Eppure questi sono valori che non sono scritti nella
costituzione. La costituzione è del 1948, questi sono valori che sono
permeati dopo nel comune sentire. E allora si può dare
un'interpretazione così restrittiva in base alla quale la Costituzione
dice soltanto quello che dice espressamente? O non dobbiamo dare
un'interpretazione evolutiva della Costituzione, anche alla luce della
Comunità Europea. Queste domande portano a certe risposte importanti
perché questo è un punto capitale della segnalazione che due mesi fa ha
fatto l'Antitrust al Governo e quindi diventa importante sapere se gli
interessi costituzionalmente tutelati possono essere ampliati.

2.4 - L'attività professionale è o no un'impresa?

Secondo me, non si può rispondere a questa domanda se non distinguendo la domanda in due domande separate.

La prima è questa: l'attività professionale ha essa stessa i requisiti propri dell'attività d'impresa?

E la seconda domanda è: l'attività professionale può essere
qualificata impresa ai fini della sottoposizione alla disciplina della
concorrenza, anche senza avere tutti i requisiti dell'attività
d'impresa?

L'Autorità Antitrust, e prima ancora la Corte di Giustizia della
Comunità Europea, non ha mai detto che l'attività professionale debba
essere trattata come se fosse un'impresa; quale è la conseguenza? La
conseguenza è che qui abbiamo un fenomeno simile a quello che viene
chiamato nel diritto tributario della pluriqualificazione di una certa
realtà.

Voi sapete che nel nostro ordinamento un gruppo di società, 1'ENI
Holding con 1'ENI Agip Gabon o Nigeria così via, è costituito da tante
diverse società ma a certi fini, a fini tributari per esempio, più
società unite in un gruppo possono essere considerate come se fossero
un solo soggetto; e la stessa cosa succede in questo campo, non bisogna
affermare il concetto che il professionista è un imprenditore, questo
non interessa alla Corte di Giustizia e all'Antitrust, e in un certo
senso non interessa a nessuno, salvo forse a coloro che vogliono
annacquare la professione dentro ad un'altra attività, e cioè a coloro
che partono dal punto di vista sindacale, che dicono che i
professionisti non esistono; perché omologarli ad un'attività di tipo
economico vuole dire disconoscere la caratteristica del professionista.

Quello che importa all’Antitrust è semplicemente di dire: ai miei
fini, solo ai fini della sottoposizione alla disciplina della
concorrenza, ti considero come se fossi un’impresa; ci si può opporre a
questo orientamento? Io credo di no.

Vi faccio solo un esempio: il Bunteskartelant, cioè il
corrispondente dell'Antitrust italiano in Germania, ha stabilito che un
ufficio di collocamento statale è sottoposto alle norme della
concorrenza; ma se un ufficio dello Stato, un ufficio di collocamento,
è sottoposto alle norme della concorrenza, a maggior ragione sarà
sottoposto un professionista.

Il punto che invece bisogna tenere fermo è che se è vero che
l'attività professionale è sottoposta all'attività dell'Antitrust, non
è vero che da questo ne derivi che il professionista è sempre un
imprenditore, ergo omologabile all'impresa, ergo non esiste il
professionista perché esiste l'Imprenditore.

E quindi bisogna tenere ferma la linea di demarcazione tra professionista e imprenditore in termini generali.

Mi restano ancora due punti da trattare, e proverò a trattarli più
brevemente perché non Vi voglio annoiare troppo e perché questo è un
lavoro "in progress", quindi non posso consumare qui tutte le mie
cartucce; bisogna pure che usi qualcosa per Bologna.

3 - I modelli stranieri esaminati

Ve li riassumo molto brevemente: intanto, noi abbiamo avuto il
vantaggio di avere avuto qualche anno fa, nel '96, meno di tre anni fa,
una grossa ricerca dell'OCSE.

L'OCSE ha fatto uno studio che è intitolato "Regulatory Reform
Project" su i "Professional Business Services" cioè sull'attività
professionale. Ora, in questo studio dell'OCSE risulta che nei 28 paesi
dell'OCSE vi sono almeno tre comuni caratteristiche delle professioni:

1) le professioni sono regolate da Ordini e gli Ordini hanno le
funzioni di tenere gli Albi, di stabilire regole etiche o
deontologiche, di disciplinare gli iscritti e di determinare le tariffe.

2) alle professioni sono stabiliti dei requisiti di ammissione che si controllano mediante titoli, pratica ed esami.

3) vi sono limiti al ricorso alle società e alla pubblicità.

Dunque, ho fatto questa panoramica sinteticissima su 28 paesi per
dirvi che non è che del nostro ordinamento delle professioni si dica
che è una mostruosità che avete solo in Italia; l'ordinamento delle
professioni è una cosa che esiste in moltissimi paesi moderni, e quindi
non è un fatto che noi scopriamo soltanto in Italia.

L'ordinamento delle professioni, però, ha due modelli tipici.

I due modelli sono quello inglese-americano e quello che chiamiamo continentale, francese-italiano-tedesco.

Il primo sottolinea la libertà del lavoratore autonomo che governa
le proprie condizioni di lavoro e il secondo invece sottolinea la
qualità di amministratore di élite che svolge la propria attività in
virtù di credenziali accademiche, cioè di un titolo di studio insomma,
la parola accademico sta naturalmente in un senso vasto, di un titolo
di studio. Quindi i due modelli sono il primo, un modello nel quale la
forza portante è il mercato, il secondo quello in cui la forza portante
è lo Stato.

3.1 - Il modello francese

Vediamo più da vicino il modello francese, che è il prototipo del modello in cui la forza portante è lo Stato.

Nel modello francese, le professioni si distinguono in tre categorie:

quelle "réglementées", quelle regolate con un Ordine

quelle "réglementées" con "un statut particulier", con uno statuto particolare,

e quelle (questa è la prima cosa importante) che sono professioni ma
in cui il professionista è un funzionario pubblico, cosiddetto
"officiér publique".

Inoltre, alle professioni, agli Ordini Professionali, sono quasi
sempre affiancate delle associazioni. Primi due elementi importanti
della soluzione francese: i Notai, in Francia, sono "officiers
publiques" quindi sono professionisti considerati come funzionari
pubblici; questo è un punto importantissimo perché la verità è che
l'intervento dell'Autorità Garante della Concorrenza del Mercato
puntava su due categorie fondamentalmente, Farmacisti e Notai; perché i
Farmacisti e Notai hanno il numero chiuso, e il numero chiuso è un
numero che protegge più il professionista che il consumatore. Ma se si
adottasse una soluzione di tipo francese, già in Italia si sarebbe
risolto il problema, perché non e che noi possiamo pensare di risolvere
il problema dei Periti Industriali senza affrontare il contesto di
tutte le professioni, perché è come volere fare camminare una nave ad
una forte velocità, avendo dei grandi pesi dietro, arriva un certo
punto dove bisogna staccare due o tre pesi grossi.

Qual è la struttura e quali sono le funzioni degli Ordini in Francia?

- Primo, gli Ordini sono dei "groupes non forcés" cioè sono ad appartenenza necessaria, come in Italia.

- Secondo, a differenza dell'Italia, sono sottoposti ad un regime di diritto privato.


- Terzo, come in Italia, hanno un organizzazione provinciale, regionale e nazionale.

- Quarto, come in Italia, hanno quello che loro chiamano
"recrutement corporatif" cioè un sistema di elezione interna di tipo
democratico, come i nostri Consigli.

- Quinto, hanno le seguenti funzioni:

della rappresentanza della collettività all'esterno,

della disciplina interna,

dell'ammissione,

della determinazione di tariffe indicative,

infine del controllo della qualità

questo è Stato un particolare introdotto di recente per i Medici, ma, e questo è un particolare molto importante.

Lo Stato ha una voce molto più rilevante negli Ordini di quanto non l'abbia lo Stato in Italia.

Lo Stato può nominare dei propri rappresentanti nel Consiglio
dell'Ordine; dei rappresentanti dello Stato con potere di veto e lo
Stato ha un potere di "tutèle" come dicono i francesi, ha un potere di
tutela che fa si che la gran parte delle decisioni degli Ordini siano
delle proposte, come se il Consiglio del Vostro Ordine, non potesse
prendere le sue decisioni, dovesse fare ogni volta delle proposte al
Ministero di Grazia e Giustizia che poi adottasse gli atti conseguenti.
Quindi il sistema francese è un sistema molto più statalistico per il
controllo, cioè lo Stato penetra dentro agli Ordini molto di più, più
privatistico per il regime.

Quali sono le tendenze dell'ordinamento delle professioni in Francia, le tendenze degli ultimi tempi?

La prima l'ho già menzionata: gli Ordini erano enti pubblici (in
Italia gli Ordini sono enti pubblici ancora) oggi è comune
riconoscimento in Francia che gli Ordini non siano enti pubblici ma
siano, loro li definiscono così "personne morale de droit privé chargée
de gérer un service publique" cioè persona giuridica di diritto privato
incaricata di gestire un servizio pubblico.

Seconda tendenza francese è la tendenza ad evitare che gli Ordini
considerino la professione come un dominio totalitario per cui sia il
Consiglio di Stato sia le norme (il Consiglio di Stato in Francia ha un
importanza anche maggiore del Consiglio di Stato Italiano) sottolineano
che l'Ordine propone, lo Stato adotta, oppure l'Ordine adotta un
provvedimento, lo Stato l'approva, quindi la mano dello Stato si fa
sentire molto di più all'interno dell'Ordine.

Terza tendenza, guardate ci sono molte cose in comune con l'Italia,
il Conseil de la Concurrence, cioè l'Antitrust francese, già il 5
agosto 1982 ha stabilito che i prezzi minimi, le tariffe minime sono
contrarie alla concorrenza, quindi ha fatto fuori, per così dire, le
tariffe minime, e quindi ha stabilito che le tariffe stabilite dagli
Ordini possono essere solo indicative.

Ultimo e più importante punto, in Francia vi sono tre modi per
esercitare in forma associata la professione, cioè ci sono tre tipi di
società, Ve le illustro tutte tre molto rapidamente perché sono
interessanti e anche questo problema che si pone in Italia potrebbe
essere sgonfiato se venissero adottate una di queste soluzioni di tipo
francese.

1) quella che si chiama "société de moyens" cioè società di mezzi,
di strutture, che serve per condividere le spese tra professionisti,
insomma niente di particolarmente importante.

2) Un secondo tipo, più interessante, denominata "société civile
professionnelle" che è una società per l'esercizio comune della
professione tra soli professionisti, è già un passo avanti rispetto
all'Italia.

3) Poi ce n'è un altro tipo, che è la "société d'exercice libéral"
che è una società per l'esercizio in comune di un attività
professionale fatta da più professionisti dove la maggioranza deve
essere dei professionisti, ma fino ad un quarto delle partecipazioni,
delle azioni, possono essere detenute da finanziatori di capitale, non
professionisti.

Ecco, Ve le ho illustrate brevemente, perché una cosa di questo tipo
in Italia sarebbe perfettamente accettabile. Sono gli estremi della
società dove il 51% viene tenuto da un socio di capitale che in qualche
modo fa sorgere il problema; ma allora dove sta il professionista? E fa
sorgere il problema, il giorno in cui lo accettassimo, dove sta il
territorio, la cittadinanza, il territorio riservato del professionista?

Dunque la situazione francese può essere riassunta così: regime meno
pubblico, più forte la presenza dello Stato, meno forte il dominio
dell'Ordine sulla professione.

3.2 - Il modello inglese.

Anche in Inghilterra, il mondo della "free competition", vi sono regolazioni; e vi sono cinque tipi di regolazioni.

- per legge

- "Royal Charter", noi diremmo per regolamento,

- in base al "Company's Act", noi diremmo in base al Codice Civile della società per azioni,

- autoregolamentati

- e infine professioni che hanno un "Roll" cioè un Albo che è detenuto direttamente da un Ministero.

Ma, e questo è la differenza importante rispetto all'Italia, in
Inghilterra vi sono professioni dove si protegge il titolo, e
professioni dove si protegge l'attività professionale. Vi sono
professioni dove si stabilisce soltanto chi può usare il titolo, ma
l'attività non è riservata; quindi si può usare il titolo di dottore,
però quell'attività può essere svolta anche da altre persone. La
persona che si rivolge a un professionista che non ha il titolo sa che
si sta rivolgendo ad un soggetto che non è lo specialista di quella
materia.

Oppure vi sono professioni nelle quali è regolato l'esercizio della
professione e quindi è stabilito chi può svolgere quell'attività, solo
a questa ci si può rivolgere per avere un operazione chirurgica, per
avere una difesa davanti al Tribunale, per avere un progetto, e così
via.

Gli Ordini Professionali che vengono chiamati in inglese "Statutory
regulatory bodies", cioè corpi regolatori regolati da leggi, non sono
pubblici, sono persone private, controllano l'ammissione, la condotta
con codici deontologici, la disciplina, e stabiliscono prezzi
indicativi. Vi è su di essi anche un controllo pubblico, ma solo su
quelli istituiti per legge.

Anche in Inghilterra, la "Monopoly's Merger Commission" che sarebbe
l'Antitrust inglese, ha stabilito che è illegale il potere tariffario.
Anche in Inghilterra è consentito l'uso di società con la formula del
"multidisciplinary partnership" cioè della società tra più
professionisti di più generi per fare quello che gli inglesi chiamano
"one stop shopping" che sarebbe come dire andiamo in un supermercato e
compriamo tutto invece che andare dal mercato dove si compra la carta,
da quell'altro si compra il cibo, da quell'altro si compra le candele,
e così via, e che insomma serve a semplificare la vita ai cittadini, e
che sarebbe interessante anche in Italia perché potrebbe consentire di
svelenire questa discussione sulla società.

4 - Riflessioni e proposte

Passo rapidamente alle proposte, e sono, come Voi vedrete, delle riflessioni molto brevi.

Ricordo che il "Regulatory Reform Project" fatto dall'OCSE sul
"Professional Business Service" elenca cinque punti fondamentali,
dicendo che in generale bisogna che in tutti i 28 paesi dell'OCSE le
professioni vengano più esposte al mercato.

a) disciplina dell'entrata meno restrittiva

b) eliminazione delle determinazioni nazionali delle tariffe

c) adozione di standards fissati dagli Ordini sulla base di Organizzazioni internazionali

d) libertà di associazione in forma societaria

e) libertà di pubblicità

Anche l'Unione Europea, come Voi sapete, ha in cantiere molte
discipline riguardanti medici, avvocati, dentisti, architetti e
Farmacisti, per lo più orientate alla libera circolazione e al
riconoscimento mutuo dei diplomi.

Ora le proposte di riforma dovrebbero orientarsi su due punti essenziali.

(a) che le professioni regolate abbiano la funzione di organizzare
l'acquisizione e la certificazione dell'expertise in vaste aree
funzionali sulla base di titoli educativi formali; un certo grado di
controllo sui titoli, collegato alla scarsità, se non al monopolio, è
parte integrante della nozione stessa di professione; se non c'è almeno
questo, finisce per non esserci professione regolata.

(b) che le professioni possano essere regolate in vari modi di cui i
principali che si sono realizzati, in vari momenti storici e in parti
diverse del mondo, sono:

i. una regolazione che chiamerò corporativa: lo Stato conferisce
diritti esclusivi in certe zone a membri di corpi riconosciuti cooptati
dai corpi stessi, quindi lo Stato attribuisce il diritto esclusivo però
la cooptazione è fatta dal corpo, cioè dalla professione.

ii. una regolamentazione, che chiamerò burocratica: un organo
statale identifica soggetti qualificati e dà esso stesso, l'organo
statale, il diritto di praticare una professione, punendo l'esercizio
abusivo. Qui non c'è più il corpo che si autoprotegge sotto l'ombrello
statale, ma c'è solo lo Stato. E' solo lo Stato che sceglie ma c'è
sempre la professione che è protetta direttamente dal solo Stato.

iii. infine, un terzo tipo di regolamentazione che chiamerò
regolamentazione - controllo dove i professionisti sono certificati da
un organo statale ed hanno alcuni privilegi, ma l'uso del titolo, non
la pratica professionale, è soggetto a monopolio.

Ora se si tengono presenti questi due punti, secondo me le cose su cui riflettere sono queste cinque, e con queste concludo.

4.1 - Mantenere e razionalizzare l’esistente

Occorre pensare seriamente a contrastare l'istituzione di nuovi
Ordini Professionali. Non solo a contrastare i nuovi Ordini
professionali, perché più Ordini si fanno, più non ha senso la
disciplina degli Ordini e non ha senso la professione; bisogna anche
razionalizzare quello che esiste. E quindi fusioni, federazioni tra
Ordini, oppure ripartizione degli Ordini su due livelli, sezioni
dell'Albo, vedi la legge 14 gennaio 99 n.4 che, immagino, Voi
conosciate, che ha introdotto, credo per la prima volta in Italia,
delle sezioni per professionisti, indipendentemente dal problema
lavorare per la Pubblica Amministrazione oppure no.

4.2 - Alleggerimento della disciplina regolativa.

Come si può alleggerire la disciplina regolativa delle professioni? - Nei seguenti modi:

- Primo: identificare un nucleo centrale di attività monopolizzate e
riservate; ma poi intorno a questo nucleo minimo costruire una serie di
altre attività libere, quindi il professionista è titolare di due
ambiti, il primo esclusivo, il secondo invece, in concorrenza, il
secondo aperto a tutti; e quindi sul primo è solo lui che può mettere
la firma sotto quel progetto, sul secondo la può mettere lui, la può
mettere anche un altro soggetto, oggi come Voi sapete noi abbiamo due
eccessi opposti. Abbiamo attività professionale dove tutta l'attività è
riservata - Medici, per esempio - attività professionali dove una buona
parte dell'attività è riservata per esempio, Avvocati - però in Italia
il "Legal Counselling" non è mica riservato, cioè in altre parole, una
qualunque persona esperta può essere richiesta di dare un parere legale
se il parere non deve essere portato davanti ad una Corte di Giustizia
- e poi abbiamo professionisti che spesso difendono fortemente le loro
professioni, ma che non hanno nulla praticamente di riservato, andate a
vedere per esempio i Ragionieri, andate a vedere le funzioni dei
Dottori Commercialisti, insomma ci sono forse alcune minime attività ma
la maggior parte delle attività dei Ragionieri e Dottori
Commercialisti, in realtà non è un attività riservata.

Il secondo modo è quello di evitare di avere gli Ordini come enti
pubblici, anche perché così si eviterebbe la Corte dei Conti, il
rapporto di pubblico impiego, la gestione della tesoreria
centralizzata, tutti questi vincoli statali che sono assurdi; anche in
Francia gli Ordini Professionali sono diventati persone giuridiche
private, perché dobbiamo ancora avere gli Ordini Professionali come
persone giuridiche pubbliche, con i Presidenti assimilati a funzionari
pubblici.

Terzo, e questo è inesorabile, introdurre un sistema in cui le
cosiddette tariffe siano dei fatti indicativi, la rilevazione ex-post
delle tariffe praticate sul mercato.

Quarto, depenalizzare le sanzioni per esercizio abusivo delle professioni.

4.3 - Ampliamento delle funzioni

Terzo punto di una riforma, è quello dell'ampliamento, cioè
l'opposto del primo, mentre il primo è alleggerimento, un Ordine più
snello, qui è un Ordine più grasso e cioè l'ampliamento delle funzioni
degli Ordini in funzione degli utenti. E qui bisogna che gli Ordini
comincino a pensare alla formazione, comincino a pensare alla
determinazione di standards, naturalmente non erogati direttamente
dagli Ordini, ma da organismi satelliti dedicati alla certificazione di
qualità, perché? - perché solo in questo modo si accentuano tutti due
gli aspetti, la professione tutela il professionista e tutela il
consumatore, l'utente, il fruitore del servizio.

4.4 - Imparzialità nella selezione

Quarto punto sul quale riflettere è quello della introduzione di
garanzie di imparzialità nella selezione. Non possiamo negarci che
quando vediamo le statistiche degli accessi agli Albi, e notiamo che in
uno stesso Ordine l'accesso agli Albi costituisca, in una certa zona
d'Italia il 2% delle persone richiedenti, e in un'altra zona d'Italia
il 70%, ci deve essere qualcosa che non funziona, perché non è
possibile che vi sia un divario cosi forte il che vuole dire che c'è
bisogno serio di un maggior equilibrio e maggiore imparzialità nella
selezione degli accessi.

4.5 - Liberalizzazione

E l'ultimo punto sul quale riflettere, e con questo concludo, è
liberalizzare le modalità di svolgimento della professione pensando
alle società, ma secondo il modello francese o il modello inglese, che
mi paiono perfettamente ragionevoli senza introdurre l'eccesso opposto
del capitale come prevalente sulla professione e assicurando invece
l’"one stop shopping" che è una cosa utile a tutti gli utenti;
assicurare una possibilità di ricorso alla pubblicità nello svolgimento
della professione ed infine precludere ogni tipo di restrizione
territoriale, perché le restrizioni territoriali, quelle si, ricordano
le corporazioni, ma non le corporazioni nel senso giusto, le
corporazioni del Medio Evo, quelle che noi ammiriamo solamente quando
veniamo a Siena perché ci fa piacere che Siena conservi quelle belle
tradizioni medievali ma non le ammiriamo nella società nella quale
viviamo tutti i giorni.

Ecco, io ho fatto una panoramica molto vasta e una conclusione forse
un po' stringata, spero di essere Stato chiaro in tutti i passaggi e
naturalmente prometto adesso di ascoltare attentamente per poi
rimeditare, ampliare la parte comparatistica che ovviamente è ancora in
corso di svolgimento, e poi presentare una sintesi, forse più breve a
quel punto, a Bologna.