Riordino delle professioni intellettuali: l’Antitrust boccia il "Progetto Mirone"

Riordino delle professioni intellettuali:
l’Antitrust boccia il "Progetto Mirone"

Pubblichiamo il parere espresso dall’Autorità Garante della
Concorrenza e del Mercato (Antitrust) sul disegno di legge relativo al
riordino delle professioni intellettuali (meglio noto come "Progetto
Mirone"). Il parere, datato 5 febbraio 1999, è stato trasmesso al

Presidente del Senato della Repubblica
Presidente della Camera dei Deputati
Presidente del Consiglio dei Ministri
Ministro di Grazia e Giustizia
Ministro dell'Industria, del Commercio e dell'Artigianato
Ministro della Sanità.

Nell'esercizio dei poteri consultivi previsti dall'articolo 22 della
legge 10 ottobre 1990, n. 287, e in seguito alla richiesta di parere
del Ministero di Grazia e Giustizia pervenuta in data 7 gennaio 1999,
l'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato intende segnalare i
possibili effetti distorsivi della concorrenza e del corretto
funzionamento del mercato con riferimento alle disposizioni contenute
nel disegno di legge n. 5092 recante "delega al Governo per il riordino delle professioni intellettuali".

L'Autorità ritiene che i crescenti processi di apertura ed
integrazione dei mercati tocchino anche, in misura sempre più
pronunciata, le attività professionali. Di qui la necessità, nel
rivedere l'assetto regolamentativo di questo settore, di superare le
specifiche rigidità ed i molteplici vincoli che tuttora lo
caratterizzano.

Occorre tenere conto del fatto che l'attuale regolamentazione
ordinistica è in massima parte espressione di una sedimentazione di
interventi particolaristici e di una prospettiva tesa all'isolamento
dai processi concorrenziali. Peraltro, considerato anche che strati
sempre più ampi di professionisti avvertono la necessità del
superamento dell'assetto vigente, è opportuno che il disegno di legge
riformatore metta i professionisti in grado di competere con tutti gli
strumenti più adeguati per rispondere ai mutamenti in corso.

Ne consegue la necessità che l'attuale normativa, spesso intrusiva
delle libertà dei singoli, sia sostituita da una regolamentazione
aperta e flessibile che con rigore fissi i pochi punti essenziali che è
necessario tener fermi affinché i consumatori possano al tempo stesso
poter scegliere in piena libertà ed essere ragionevolmente tutelati in
merito alla qualità delle prestazioni. In altri termini è opportuno
operare un mutamento di prospettiva che ponga al centro del disegno
riformatore il consumatore di questi servizi piuttosto che il
professionista.

Tali criteri di riforma sembrano costituire un punto di riferimento
nei propositi espressi nel testo della relazione che accompagna il
disegno di legge, in particolare nella parte in cui si afferma la
volontà di informare il rinnovamento a due esigenze di fondo: "da un
lato, l'eliminazione di ogni ostacolo alla concorrenza tra
professionisti ed il conseguente abbattimento di ogni ingiustificata e
dannosa rendita di posizione; dall'altro lato, la tutela dell'utenza
(...)". Peraltro tali principi, come verrà argomentato in seguito,
trovano solo parziale applicazione nel testo del disegno di legge che,
se da un lato introduce alcuni elementi di liberalizzazione, dall'altro
non coglie l'opportunità per innovare la disciplina di alcuni aspetti
fondamentali dei mercati delle attività professionali.

L'Autorità è dell'avviso che il riordino della materia non possa
prescindere da una rivisitazione complessiva della regolamentazione
esistente che, nel quadro di un sistematico ordine logico-concettuale,
affronti in primo luogo le problematiche relative ai presupposti e ai
limiti entro i quali si giustifica l'esistenza di un ordine
professionale, per poi regolare, in funzione delle effettive esigenze
di necessità e proporzionalità, la disciplina relativa all'accesso alla
professione (che comprende, tra le altre, le tematiche
concorrenzialmente rilevanti relative all'iscrizione agli albi,
all'esame di Stato, alle previsioni di tirocinio obbligatorio) e alle
modalità di esercizio della professione (si pensi, in particolare, a
controlli di qualità, tariffari, codici deontologici, pubblicità,
società tra professionisti).

Le considerazioni che seguono vengono pertanto argomentate secondo siffatta articolazione.

1. Aspetti generali: attività professionali e regolamentazione

Va preliminarmente osservato che il disegno di legge enuncia i
criteri e i principi che rendono necessaria la costituzione di un
ordine, sulla base dei quali verrà poi individuata dai decreti delegati
la ristretta area di attività da attribuire a quest'ultimo.

In realtà la delega, contrariamente alle intenzioni esplicitate,
appare contenutisticamente vaga e priva di quei criteri direttivi di
cui dovrebbe essere provvista.

Ad avviso dell'Autorità, il regime di esclusiva delle attività
professionali e il sistema degli ordini dovrebbero rivestire carattere
di eccezionalità: dovrebbero essere limitati soltanto a quelle attività
professionali il cui esercizio è congiuntamente caratterizzato dal
riferimento a principi e valori costituzionali (quali il diritto alla
salute e alla difesa), da una elevata complessità delle prestazioni che
impedisce agli utenti di valutare, anche ex post, la qualità del
servizio e la congruità con i prezzi praticati, nonché dalla
particolare rilevanza dei costi sociali conseguenti ad una inadeguata
erogazione della prestazione. Al di fuori di tali ipotesi, come avviene
in altri Paesi, il sistema delle associazioni private tra
professionisti - che, in presenza di determinati requisiti, possono
conseguire il "riconoscimento" dallo Stato - dovrebbe costituire la
regola. Tale sistema si può ritenere idoneo, nel libero esplicarsi dei
meccanismi di mercato, pur con l'introduzione di appropriati correttivi
alle asimmetrie informative esistenti, a tutelare il generale interesse
della collettività al corretto esercizio dell'attività professionale.

In questa prospettiva, l'Autorità ritiene importante che le
previsioni normative disciplinino chiaramente le attività professionali
piuttosto che le professioni tradizionalmente intese.

In proposito, appare incoerente che il testo di legge, per
individuare l'oggetto della protezione, faccia riferimento in alcuni
casi all'attività professionale mentre in altri alla professione
(articolo 2, comma 1 lettera a, lettera c, lettera e, articolo 3, comma
1, lettera a).

Né appare opportuno nel disegno di legge il riferimento comune ed
indistinto alla nozione di "interesse pubblico" per le categorie
protette organizzate in ordini, e di "interesse pubblico generale" per
le categorie organizzate in associazioni private (articolo 2, comma 1,
lettera a e b).

Occorrerebbe invece individuare i criteri cui informare la
distinzione tra il sistema degli ordini, da un lato, e le "libere
associazioni di prestatori di attività intellettuale", dall'altro.

Con riferimento al processo di riconoscimento delle Associazioni,
inoltre, va rilevato che il disegno di legge non esplicita né i criteri
né l'autorità preposta alla deliberazione definitiva, in seguito
all'acquisizione del parere del CNEL. Risulta poi impropria la
previsione di una consultazione dei consigli nazionali, i quali
rappresentano categorie di soggetti che possono entrare in concorrenza
con i nuovi operatori (articolo 3, comma 1, lettera b).

Non è, inoltre, accettabile la distinzione operata nel disegno di
legge tra professioni intellettuali e attività d'impresa (articolo 2,
comma 1, lettera e). Ciò infatti contrasta con i principi di diritto
comunitario, richiamati esplicitamente all'articolo 1, in base ai quali
- ai fini specifici dell'applicabilità delle norme poste a tutela della
concorrenza - le attività professionali, consistendo nello svolgimento
di una attività economica, sono assimilabili alle attività d'impresa.

2. La regolamentazione relativa alle modalità di accesso alla
professione (iscrizione all'albo, esame di Stato, esami-concorso,
tirocinio professionale obbligatorio)

Con riferimento alla disciplina dell'accesso alle professioni, va
preliminarmente considerato che il disegno di legge non precisa che
l'obbligatorietà dell'iscrizione all'albo dell'Ordine dovrebbe essere
prescritta unicamente per l'esercizio delle attività attribuite in
esclusiva. Per l'esercizio delle altre attività, il professionista non
dovrebbe essere obbligato ad iscriversi ad un Albo professionale.
Inoltre, qualora un professionista abbia conseguito un titolo
abilitante superando un esame di Stato, dovrebbe essere libero di
fregiarsi di tale titolo indipendentemente dall'iscrizione all'Albo. In
tal caso il professionista che svolge attività non riservate può
scegliere di iscriversi ad un'associazione "riconosciuta", non
riconosciuta, ovvero esercitare l'attività a prescindere da qualsiasi
iscrizione.

Il disegno di legge non precisa, inoltre, i criteri fondamentali che
dovrebbero informare l'esame di Stato che, rappresentando, come
previsto dalla Costituzione all'articolo 33, comma 5, la più importante
forma di selezione all'ingresso per tutte le professioni intellettuali,
dovrebbe essere sempre prescritto per accedere all'esercizio di una
attività in esclusiva. In particolare, non si coglie l'occasione per
limitare la presenza e il ruolo degli ordini professionali nell'ambito
delle commissioni esaminatrici. Né si fa cenno alla illegittimità delle
disposizioni che introducono barriere all'ingresso non giustificate
dalla funzione e dagli obiettivi connaturati a tale forma di
abilitazione all'esercizio di una attività professionale, come ad
esempio limiti di età e numero determinato di volte in cui si può
sostenere l'esame. I requisiti richiesti per l'ammissione all'esame di
Stato, infatti, devono essere proporzionati alle esigenze delle
attività professionali che esso abilita ad esercitare e non devono
essere ingiustificatamente restrittivi.

In questo senso assume altresì particolare importanza la non sempre
giustificata previsione o l'eccessiva durata, nei nostri ordinamenti
professionali, di un periodo di tirocinio professionale obbligatorio.
In proposito mancano, nel disegno di legge, indicazioni precise che
mirino a limitarne la durata e a circoscriverne i casi di previsione
(articolo 2, comma 1, lettera d e articolo 3, comma 1, lettera d).

Con riferimento ai vincoli di predeterminazione numerica, l'Autorità
ritiene opportuno garantire la possibilità di accedere alle attività a
tutti coloro che abbiano dimostrato il possesso dei requisiti necessari
e sufficienti: non sono quindi giustificate tutte quelle modalità di
accesso sostitutive dell'esame di Stato che prevedono la
predeterminazione numerica dei posti. Sul punto, invece, il disegno di
legge, pur affermando che l'accesso alle professioni avviene senza
vincoli di predeterminazione numerica, fa salvi i casi in cui venga
esercitata una "funzione pubblica" (articolo 2, comma 1, lettera c). In
proposito l'Autorità evidenzia che tale riserva, oltre a mantenere
inalterate le illegittime distorsioni della concorrenza previste dalla
normativa vigente (ad esempio in ordine alla professione di notaio e
all'esercizio di farmacie), tiene, altresì, aperto lo spazio per future
estensioni di tali restrizioni numeriche anche ad altre attività
professionali. Giova osservare al riguardo che l'esercizio di una
funzione pubblica non è necessariamente incompatibile con l'operare dei
meccanismi di mercato. In particolare, l'interesse a garantire una
razionale distribuzione degli operatori può essere realizzato con la
previsione di un numero minimo, piuttosto che massimo, né si
comprendono le ragioni in virtù delle quali l'eliminazione di vincoli
numerici all'accesso dovrebbe determinare una insufficiente ampiezza e
un'inadeguata distribuzione territoriale dell'offerta.

3. La regolamentazione relativa alle modalità di esercizio della
professione (controlli di qualità, tariffari, codici deontologici,
pubblicità, società professionali)

L'Autorità ritiene che la previsione di una regolamentazione per le
attività riservate, diretta a controllare le modalità di erogazione
delle prestazioni, nonché il comportamento dei professionisti, dovrebbe
essere principalmente finalizzata alla correzione delle asimmetrie
informative presenti nei mercati in questione. A tal fine essa dovrebbe
prevedere una serie di strumenti correttivi che, senza introdurre
restrizioni nella concorrenza tra professionisti, siano idonei ad
agevolare il cliente ex ante, nella scelta della prestazione e del
professionista più adeguato, ed ex post, nella valutazione della
prestazione erogata. Tra tali strumenti possono essere ricompresi: la
pubblicazione e diffusione di standard qualitativi delle prestazioni e
dei comportamenti che i professionisti devono rispettare; la
possibilità di stipulare, nei limiti in cui l'assunzione dell'incarico
sia legittimamente ammissibile, contratti con prezzi e garanzie
collegati anche al conseguimento degli obiettivi concordati;
l'eliminazione del divieto di pubblicità dell'attività professionale;
la diffusione di informazioni quantitative sui prezzi dei servizi
professionali, purché rilevati ex post e da soggetti terzi.

Con riferimento a questi aspetti, il disegno di legge delega
attribuisce agli ordini alcuni compiti particolarmente importanti,
quali la formazione, l'aggiornamento, la tenuta degli albi e la
verifica periodica degli stessi (articolo 2, comma 1, lettera h e
articolo 3, comma 1, lettera a).

L'Autorità, in proposito, considera utile l'introduzione di un
sistema di formazione e aggiornamento costante dei professionisti della
cui promozione gli ordini professionali e le associazioni professionali
potrebbero farsi parte attiva. Inoltre, ordini e associazioni
potrebbero parimenti esercitare un ruolo propositivo nella definizione
di protocolli di certificazione della qualità ai quali i
professionisti, su base volontaria, possano eventualmente conformarsi.

Resta tuttavia impregiudicato il fatto che le certificazioni e le
verifiche periodiche non debbono tradursi nell'attribuzione agli ordini
di una sorta di potere di "revoca" delle abilitazioni professionali
conseguite con il superamento di un esame di Stato, come potrebbe
discendere dall'attribuzione agli ordini del "controllo sulla
permanenza dei requisiti" (articolo 2, comma 1, lettera h). Tale
controllo potrebbe infatti pregiudicare la permanenza nell'ordine di un
iscritto in base a un giudizio espresso dai propri concorrenti.

Tra le previsioni figura la possibilità di adottare "misure idonee
ad assicurare la completa informazione in materia di prestazioni
professionali, ivi comprese le tariffe non vincolanti" (articolo 3,
comma 1, lettera g).

Tali tariffe, seppure solo orientative, rimangono il frutto della
elaborazione delle categorie professionali e rischiano di rappresentare
una indicazione per i professionisti del prezzo da praticare sul
mercato, più che un utile riferimento per chi usufruisce delle loro
prestazioni.

La salvaguardia dei principi concorrenziali richiede, invece, che la
diffusione di informazioni quantitative sui prezzi dei servizi
professionali rappresenti un parametro di confronto per l'utente al
fine di verificare la congruità del prezzo chiesto dal professionista
rispetto a quello di mercato. Per non tradursi in una mera tutela
dell'interesse dei professionisti, la diffusione di tali informazioni
dovrebbe avere natura statistica e dovrebbe essere rilevata ex post da
soggetti terzi. In altri termini, i compensi professionali non
dovrebbero costituire un'emanazione della volontà della categoria
professionale ed essere elaborati ex ante dai professionisti che
erogano i servizi, ma, fissati liberamente dal singolo professionista,
dovrebbero essere rilevati ex post sul mercato. Dati di questa natura,
infatti, riferendosi a prezzi praticati sul mercato e liberamente
determinati dai singoli professionisti, sono maggiormente rispondenti
all'effettivo andamento del mercato, forniscono degli utili parametri
di riferimento per i consumatori, e nel contempo sono privi degli
effetti anticompetitivi determinati da altre misure.

Il disegno di legge prevede la possibilità di stabilire livelli
tariffari inderogabili per le prestazioni obbligatorie (articolo 2,
comma 1, lettera i e articolo 3, comma 1, lettera h). Anche in questo
caso tali livelli tariffari, non essendo riferiti ai massimi e
riguardando i casi in cui il professionista è obbligato dalla legge ad
assumere un incarico professionale, non sembrano rappresentare una
forma di tutela della domanda, ma solo dei professionisti. Va infatti
ricordato che, sotto il profilo concorrenziale, la previsione di
tariffari si giustifica solo in quanto sia volta a mitigare le
asimmetrie informative tra professionisti e utenti; l'eventuale
inderogabilità degli stessi potrebbe al più essere riferita ai massimi
e comunque limitata a quei casi in cui si ravvisi una particolare
posizione di debolezza del cliente, poiché solo in tali circostanze la
tariffa inderogabile assume una valenza a tutela del consumatore11 Si
pensi al riguardo a talune prestazioni erogate dai medici, per le quali
il paziente è certamente meno sensibile al fattore prezzo o comunque
può trovarsi in situazioni di emergenza che non gli consentono di
effettuare scelte diverse o di valutare adeguatamente le alternative
meno costose; oppure a tutte quelle prestazioni che il cliente è
obbligato ad acquistare per legge e che sono erogate da un numero
limitato di soggetti stabilito dalla legge, quali ad esempio quelle
notarili. .

Può, inoltre, rilevarsi che, al fine di agevolare l'utente nella
scelta del professionista anche in funzione della convenienza del
prezzo delle prestazioni e per circoscrivere il novero delle
controversie che possono insorgere in merito, sarebbe opportuno
prevedere uno specifico obbligo per il professionista di informare
preliminarmente il cliente sul prezzo delle prestazioni richieste.

Per quanto concerne l'emanazione di codici deontologici da parte
degli ordini, la previsione è tale da non escludere che il loro
contenuto possa disciplinare i comportamenti da tenere sul mercato,
traducendosi in strumenti di regolamentazione e governo della
concorrenza tra professionisti. La norma dovrebbe semmai vincolare
ordini e associazioni alla emanazione di regole volte unicamente a
garantire che il professionista adotti comportamenti ed esegua
prestazioni conformi al corretto esercizio della professione, con la
tassativa esclusione di qualsiasi disposizione idonea a restringere la
concorrenza tra professionisti.

Con riguardo all'abolizione del divieto di pubblicità, il contenuto
della delega relativo alla garanzia di una corretta informazione
pubblicitaria (articolo 2, comma 1, lettera s) non appare, come
criterio direttivo, sufficientemente preciso e circoscritto.
Risulterebbe opportuno esplicitare che la pubblicità deve riferirsi
alle tipologie, alle caratteristiche e ai prezzi dei servizi offerti
dai singoli professionisti, al fine di aiutare l'utente a limitare i
costi connessi al reperimento in via informale delle informazioni
necessarie per compiere una scelta adeguata.

Per quanto riguarda infine la regolamentazione delle attività
professionali in forma societaria, l'Autorità auspica che il
legislatore sappia cogliere e recepire le istanze più innovative,
predisponendo soluzioni idonee a fornire ai professionisti un ampio
ventaglio di possibilità di esercizio in forma societaria, tra cui
scegliere la modalità che essi ritengono più congeniale. Ciò anche al
fine di consentire ai professionisti di poter meglio fronteggiare la
concorrenza internazionale indotta dalla progressiva eliminazione delle
restrizioni alla libertà di stabilimento e di prestazione dei servizi
dei cittadini di uno Stato membro nel territorio di un altro Stato
membro.

In particolare dovrebbe essere consentita anche la formazione di
società multiprofessionali, nonché di società costituite tra
professionisti iscritti ad albi, elenchi o registri e professionisti
non iscritti, in modo da condurre alla creazione di strutture in grado
di offrire un'ampia gamma di servizi professionali, svolti da
professionisti protetti e non, ognuno in base alle proprie competenze e
abilitazioni professionali, più coerente con le esigenze della domanda
e più idonea a rispondere alle sfide di mercato che i professionisti
italiani sono chiamati ad affrontare.

Da ultimo, va rilevata la mancanza nel disegno di legge di
previsioni atte a mitigare l'attuale regime delle incompatibilità
professionali. Una attenta riforma delle modalità di esercizio della
professione coerente con i principi di concorrenza richiede invece
l'eliminazione di tutte quelle incompatibilità non necessarie e non
proporzionate rispetto agli obiettivi che esse intendono perseguire o
le cui finalità siano perseguibili attraverso strumenti meno
restrittivi della concorrenza. Tale eliminazione riguarda sia
l'incompatibilità dell'esercizio di una attività professionale in forma
dipendente, sia il contemporaneo esercizio di più attività
professionali libere, sia il contemporaneo esercizio di una attività
professionale libera e di una attività in qualità di dipendente.

*****

Alla luce delle suddette considerazioni l'Autorità auspica che il
disegno di legge oggetto della presente segnalazione, relativo al
riordino delle professioni intellettuali, sia riesaminato al fine di
adeguarlo ai principi e alla normativa posta a tutela della concorrenza
e del mercato.

IL PRESIDENTE
Giuseppe Tesauro