Agcom: perché Rete4 non andrà sul satellite

Relazione Garante Comunicazioni 31.5.2004. Secondo l’Authority, la TV digitale terrestre ha una sufficiente diffusione


Roma, 3 giugno 2004. Rete4 non andrà sul satellite.
L’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni ha concluso
positivamente la verifica sull’effettiva diffusione della televisione
digitale terrestre, prevista dal cosiddetto decreto salvareti del
dicembre scorso, consentendo in tal modo a Rete4 di non trasferirsi sul
satellite ed a Raitre di non rinunciare alle risorse pubblicitarie.
L’Autorità, in particolare, ha giudicato soddisfacenti la quota di
popolazione coperta dalle nuove reti digitali terrestri (il 50% degli
italiani è raggiunto da almeno 2 reti digitali), la presenza sul
mercato di decoder a prezzi accessibili (290.000 apparecchi sarebbero
stati già immessi sul mercato al prezzo di circa 150 euro) e
l'effettiva offerta al pubblico su tali reti anche di programmi diversi
da quelli diffusi dalle reti analogiche (21 palinsesti nazionali).
L’Autorità, comunque, sottolinea come continuino "ad apparire di piena
attualità i problemi della garanzia dell’accesso alle reti e della
distribuzione delle risorse economiche per consentire un equilibrato
sviluppo del sistema anche con l’ingresso di nuovi soggetti" e si dice
pronta ad esercitare i poteri attribuitegli dalla legge Gasparri in
materia di vigilanza sul rispetto dei limiti antitrust nel SIC, sistema
integrato delle comunicazioni.

Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni Relazione ai sensi
della legge 24 febbraio 2004, n. 43, di conversione del decreto-legge
24 dicembre 2004, n. 352, recante "Disposizioni urgenti concernenti
modalità e tempi di definitiva cessazione del regime transitorio della
legge 31 luglio 1997, n. 249"

 


PREMESSA

1. La legge 24 febbraio 2004, n. 43, di conversione del
decreto-legge 24 dicembre 2003, n. 352 [1], recante "Disposizioni
urgenti concernenti modalità e tempi di definitiva cessazione del
regime transitorio della legge 31 luglio 1997, n. 249", prevede,
all’art. 1, che l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, entro
il 30 aprile 2004, svolga un esame della complessiva offerta dei
programmi televisivi digitali terrestri allo scopo di "accertare
contestualmente, anche tenendo in conto delle tendenze in atto nel
mercato:

a). la quota di popolazione coperta dalle nuove reti digitali terrestri che non deve comunque essere inferiore al 50 per cento;
b). la presenza sul mercato nazionale di decoder a prezzi accessibili;
c). l’effettiva offerta al pubblico su tali reti anche di programmi diversi da quelli diffusi dalle reti analogiche."

2. Nell’attività di accertamento l’Autorità si è avvalsa dei propri
Uffici nonché, secondo quanto previsto dall’articolo 1, comma 13, della
legge n. 249/97, dell’attività di supporto svolta dal Nucleo della
Guardia di Finanza per la tutela della radiodiffusione e l’editoria e
dagli organi centrali e periferici del Ministero delle comunicazioni
attivati con le modalità previste dall’accordo che le due
Amministrazioni hanno stipulato il 28 gennaio 2003.

3. L’impostazione dell’attività di accertamento ha visto l’Autorità
impegnata, in primo luogo, nell’individuazione delle metodologie di
analisi che sono state di volta in volta illustrate all’interno dei
singoli capitoli in cui è suddivisa la relazione tecnica allegata.
Tuttavia, è opportuno anticipare alcune questioni preliminari.

4. Sulla base del disposto normativo, l’analisi complessiva deve
essere svolta al 30 aprile 2004 ma, avuto riguardo al criterio
"dinamico" indicato dal legislatore con l’espressione "…tenendo conto
delle tendenze in atto nel mercato", si è ritenuto opportuno valutare
il trend dei mercati interessati e quindi acquisire i relativi dati in
maniera diacronica alla data del 31 dicembre 2003, del 30 aprile 2004
nonchè le proiezioni per i periodi successivi.

5. In secondo luogo è stato circoscritto l’oggetto dell’analisi
complessiva prendendo a riferimento le reti televisive digitali
terrestri. La legge n. 43/04 fa riferimento infatti al regime
transitorio della legge n. 249/97 dettato per le emittenti nazionali
destinatarie di concessione per la radiodiffusione su frequenze
terrestri. Del resto, analogamente, anche la sentenza della Corte
Costituzionale n. 466 del 20 novembre 2002, che rappresenta il
presupposto per l’intervento legislativo in questione, fa riferimento
alle reti di radiodiffusione su frequenze terrestri. Questa
interpretazione è conforme anche a quanto emerso dall’esame dei lavori
della 8^ Commissione del Senato conclusi in data 22 gennaio 2004,
nonché dalle relazioni illustrative dei testi S. 2674 e C. 4654, con
cui il decreto-legge è stato presentato rispettivamente al Senato ed
alla Camera per la conversione in legge. In tutte le relazioni
esaminate, infatti, il continuo utilizzo di espressioni e termini quali
"assegnazione delle frequenze televisive in tecnica digitale" e
"programmi irradiati", non può che far considerare il provvedimento
riferito esclusivamente ai programmi digitali diffusi su frequenze
terrestri. Pertanto, per offerta di "programmi televisivi digitali
terrestri" si è ritenuto di dover considerare quelli trasmessi su reti
radiodiffusive terrestri. Per quanto riguarda, in particolare l’offerta
digitale terrestre questa, alla data dell’accertamento, appare
significativa solo per le reti nazionali. Di conseguenza l’accertamento
svolto ha avuto ad oggetto le reti di radiodiffusione terrestre a
copertura nazionale.

6. Tuttavia, a fini di completezza dell’analisi del quadro di
riferimento, ed in particolare avuto riguardo allo sviluppo
tecnologico, l’Autorità ha ritenuto opportuno acquisire altresì i
necessari elementi cognitivi relativi ai programmi digitali diffusi via
cavo, a mezzo fibra ottica o linea xDSL, riportandoli nelle
osservazioni conclusive e nella relazione tecnica allegata. A tale
proposito, si è notato come per le reti su cavo, anche se le
potenzialità associate a questo mezzo trasmissivo appaiono elevate, il
servizio di "video-adsl" sia ancora nella fase di lancio commerciale e
l’attuale copertura del servizio di televisione su cavo/fibra risulti
ancora circoscritta ad alcune aree urbane.

1. L’ACCERTAMENTO SVOLTO

1.1 La copertura delle reti digitali terrestri

7. La stima delle coperture realizzate dalle reti digitali
radiodiffusive si basa sulla conoscenza delle caratteristiche degli
impianti trasmittenti. A tal fine sono stati richiesti agli operatori
dati puntuali sugli impianti di diffusione ed è stata effettuata
un’analisi critica delle informazioni. Relativamente ai dati forniti,
l’Autorità ha effettuato un’attività di controllo, con la
collaborazione degli Ispettorati del Ministero delle comunicazioni, che
ha interessato tre aspetti:

a). la corrispondenza tra le caratteristiche degli impianti fornite
dalle emittenti e quelle risultanti dai relativi atti autorizzatori;
b). lo stato di effettiva attivazione degli impianti;
c). le reali condizioni di esercizio degli impianti.

8. Sono state effettuate, parimenti con la collaborazione degli
Ispettorati del Ministero delle comunicazioni, verifiche di effettiva
ricezione dei programmi digitali diffusi su un campione di punti del
territorio nelle aree nominalmente servite dagli impianti digitali.

9. Le attività suddette hanno altresì consentito una verifica, a
campione, sull’effettiva operatività delle reti e sui dati forniti in
merito alle reti stesse. Per quanto riguarda la verifica del dato sulla
popolazione complessivamente coperta, parallelamente alle attività
suddette, l’Autorità ha proceduto, sulla base dei dati forniti dalle
emittenti sugli impianti digitali di diffusione, ad una valutazione
mediante opportuni mezzi di calcolo della copertura delle reti digitali.

10. L’accertamento sulla "copertura" delle reti digitali terrestri
ha determinato, in primo luogo, la necessità di realizzare un’analisi
interpretativa del termine tecnico "copertura", nonché l’individuazione
dell’ambito dell’accertamento sia sotto il profilo temporale, sia con
riferimento all’ambito oggettivo e soggettivo dello stesso.

11. Per quanto riguarda il profilo temporale, il carattere
diacronico dell’accertamento, è dovuto al riferimento, presente nella
legge, alle "tendenze in atto nel mercato". Tale analisi dinamica
necessita di accertamenti in tempi diversi per la richiesta valutazione
tendenziale. Quindi, sebbene la rilevazione al 30 aprile 2004
rappresenti il momento centrale dell’accertamento, si è ritenuto
necessario, ai fini della valutazione dinamica, analizzare, nell’arco
temporale di circa dodici mesi, l’evoluzione della copertura. A tal
fine, sono stati studiati e valutati tre scenari di copertura, il primo
riferito alla data del 31 dicembre 2003, il secondo alla data del 30
aprile 2004, e l’ultimo (basato solo su dati prospettici e quindi meno
affidabili), che rappresenta una ragionevole proiezione della
situazione al 31 dicembre 2004, sulla base di quanto dichiarato dalle
emittenti.

12. Riguardo all’ambito oggettivo e soggettivo, l’accertamento della
copertura richiesto dalla disposizione di legge, non appare riferirsi
ad una specifica rete (da notare che la legge non usa locuzioni come
"ciascuna rete" o "almeno una rete"), ma piuttosto all’insieme delle
reti digitali così come si evince dalla lettera della norma. In tale
prospettiva quello che rileva, ai fini dell’accertamento, è la
distribuzione cumulativa del numero delle reti "ricevibili" dalla
popolazione nazionale, ovvero quanta popolazione sia in grado di
ricevere almeno un multiplex (un multiplex è un blocco di diffusione
contenente uno o più programmi), almeno due multiplex e così via.
L’accertamento, comunque, non può prescindere dal calcolo della
copertura di ciascuna rete digitale quale dato di partenza per la
valutazione complessiva.

13. Sotto il profilo ermeneutico, dall’esame delle fonti
internazionali di riferimento (Raccomandazione ITU 573-3
"Radiocommunication vocabulary") si possono derivare tre diverse
definizioni del termine copertura:

1. interference free coverage area, i.e., that limited solely by
natural or artificial noise (area di copertura "in assenza di
interferenze", cioè limitata soltanto dal rumore di fondo naturale o
artificiale);
2. nominal coverage area: it is defined, when
establishing a frequency plan by taking into account the foreseen
transmitters (area di copertura "nominale", cioè definita in caso di
elaborazione di un piano di frequenze, tenendo conto dei trasmettitori
previsti dal piano);
3. actual coverage area, i.e., with allowance
made for the noise and interference which exists in practice (area di
copertura "effettiva", cioè ottenuta applicando i margini per il rumore
e per l’interferenza esistenti in concreto).

14. Dagli atti parlamentari si rileva che, in sede di conversione
del decreto-legge 24 dicembre 2003, n. 352, il termine originariamente
utilizzato, cioè di popolazione "raggiunta" è stato sostituito con
quello di popolazione "coperta". Il Ministero delle comunicazioni ha,
su richiesta dell’Autorità, chiarito che il termine "copertura" si
intende corrispondente alla definizione 1), mentre con il termine
"servizio" si associa, nella prassi ministeriale, un significato che in
linea di massima corrisponde alla definizione 3). E’ stato evidenziato
che tale prassi interpretativa non ha costituito oggetto di
contestazione.

15. Nel presente accertamento non è stato considerato il significato
2), relativo alla copertura valutata in sede di elaborazione di un
piano nazionale di assegnazione delle frequenze e raggiungibile in
condizioni di piena attuazione del piano stesso. Tale situazione non
risponde all’attuale utilizzo delle radiofrequenze che avviene non in
applicazione dei piani elaborati.

16. La definizione 1), nel seguito indicata come "copertura
potenziale", è quella che in maniera più oggettiva (ovvero non
dipendente da fattori esterni alla rete dell’operatore) esprime la
potenzialità della rete e quindi rappresenta un criterio di valutazione
oggettivo dal lato dell’offerta dell’operatore di rete.

17. D’altra parte la definizione 3), di seguito indicata come
"copertura effettiva", risulta un criterio più vicino alle condizioni
di reale ricevibilità del servizio, sebbene la sua determinazione sia
più affetta da incertezza a causa della difficoltà di caratterizzare le
condizioni interferenziali con sufficiente livello di dettaglio sul
territorio anche per il loro carattere di mutevolezza nel tempo. La
copertura effettiva rappresenta comunque anch’essa, per quanto
caratterizzabile e conoscibile, un dato potenziale (prescindendo
dall’effettivo puntamento dell’antenna ricevente dell’utente).

18. Per quanto riguarda le metodologie utilizzate, nel fare
riferimento a standard di calcolo e di misura accettati in sede
internazionale, la verifica poteva essere effettuata o con misure di
campo per il rilevamento dei segnali e della relativa qualità di
ricezione oppure con dei metodi di simulazione, od ancora con
l’utilizzo di entrambe le possibilità. Per un rilevamento della
copertura attraverso misure di campo, era necessario effettuare una
campagna di misure estesa nel tempo e nello spazio, adottando le
metodologie standardizzate in sede internazionale (CEPT, UIT). Tale
procedura avrebbe richiesto tempi del tutto incompatibili con i termini
imposti dalla legge n. 43/04. Inoltre, nella situazione evolutiva del
quadro complessivo di esercizio della radiodiffusione televisiva, il
rilevamento della situazione ex tunc (al 31 dicembre 2003) era
materialmente impossibile e, in aggiunta, i risultati ottenuti a un
dato momento della campagna di misure e in determinate località non
sarebbero stati integrabili, in quanto non stabili nel tempo per la
stessa succitata motivazione, con altri risultati ottenuti in tempi
successivi in altre località. Si è proceduto quindi ad utilizzare il
metodo simulativo, confrontando di volta in volta i risultati del
calcolo con rilevazioni a campione.

19. Il metodo simulativo impiegato è basato sull’utilizzo di un
modello matematico del comportamento della rete diffusiva. Tale modello
caratterizza l'impianto di diffusione, la propagazione del segnale,
l’effetto dell’orografia, il sistema di ricezione d'utente e, infine,
stima i valori dei parametri che consentono di stabilire la qualità
della ricezione in un punto del territorio nazionale.

20. Si è proceduto in primis ad individuare gli estremi superiori ed inferiori della copertura.

21. Il limite superiore è stato dedotto valutando la copertura di
ciascuna rete in un ambiente privo di interferenze esterne alla rete
stessa e calcolando successivamente il complesso delle coperture delle
singole reti. Questo limite rappresenta il massimo realizzabile in
condizioni ideali di assenza di interferenze esterne alla rete e quindi
un limite non superabile nella pratica (copertura potenziale).

22. Il limite inferiore è stato dedotto in presenza di interferenze
causate dalle altre reti televisive operanti sul territorio nazionale,
analogiche e digitali (copertura effettiva), caratterizzando la
situazione interferenziale in senso cautelativo. A tal fine, si sono
utilizzati quindi i dati disponibili presso il Ministero delle
comunicazioni relativamente agli impianti analogici, depurando le
registrazioni soltanto di quei dati per i quali si è potuto accertare
che il relativo impianto non fosse più operativo in tecnica analogica.
Per i casi dubbi, i dati sono stati invece mantenuti giungendo ad una
caratterizzazione delle interferenze complessivamente cautelativa, nel
senso che il contributo interferenziale è da ritenersi in una
situazione reale, mediamente, sempre inferiore a quello ipotizzato
(tale congettura è peraltro supportata dai risultati delle misure).
Inoltre, il simulatore utilizzato per i calcoli delle coperture è stato
impostato adottando i parametri standardizzati in sede internazionale e
scegliendo, in caso di possibili opzioni nel caratterizzare i
parametri, i valori più cautelativi. Le coperture "effettive" calcolate
per le singole reti sono state quindi combinate per ottenere la
copertura complessivamente realizzata, che rappresenta con sufficiente
affidabilità, per quanto detto, un valore sicuramente non superiore
alla reale copertura delle reti digitali.

23. Nella realtà, si può ragionevolmente assumere che il valore
atteso della copertura effettiva realizzato dalle nuove reti digitali
sarà situato all’interno dell’intervallo fra i due limiti succitati.

24. In merito ai requisiti di qualità previsti dagli standard
internazionali, la copertura è stata ottenuta per i due valori di
qualità definiti in ambito internazionale: buona (location probability
95%) e accettabile (location probability 70%). Si ritiene che, nella
fase attuale di transizione, il dato ottenuto con "qualità accettabile"
sia più aderente ad una valutazione complessiva del servizio. Nel
seguito sono riportati i dati che fanno riferimento ad una "qualità
accettabile". Nella relazione tecnica sono anche riportati i dati
relativi alla "qualità buona".

25. La tabella n. 1 riporta i risultati relativi alla copertura
cumulativa rilevata al 31 dicembre 2003, ottenuta considerando il
numero complessivo di impianti di diffusione a quella data stimato pari
a 284.

Tabella n. 1


Percentuale di popolazione servita da almeno N multiplex al 31.12.2003 con qualità "accettabile"


Numero MUX

Numero totale impianti

Copertura potenziale

Copertura effettiva

almeno 1

 


284

85,8

72,7

almeno 2

73,3

47,6

almeno 3

59,1

25,5

almeno 4

36,2

7,3

più di 4

11,0

0,7

26. La tabella n. 2 riporta i risultati di copertura cumulativa
rilevata al 30 aprile 2004, relativa ad un numero di impianti di
diffusione pari a 392, escludendo quei multiplex che trasmettono solo
un programma analogico digitalizzato.


Tabella n. 2



Percentuale di popolazione servita da almeno N multiplex al 30.04.2004 con qualità "accettabile"


Numero MUX

Numero totale impianti

Copertura potenziale

Copertura effettiva

almeno 1

 


392

87,6

78,0

almeno 2

77,4

56,5

almeno 3

66,3

36,0

almeno 4

53,7

18,7

più di 4

37,2

7,0

27. Nella tabella n. 3, infine, si riporta, in via indicativa, una
proiezione della copertura al 31 dicembre 2004, stimata sulla base dei
dati forniti dagli operatori (dati proiettivi e quindi non
completamente verificabili), ottenuta con un numero complessivo di
impianti di diffusione pari a 836, in assenza di interferenze esterne.
Nella relazione tecnica viene anche presentata una valutazione
presuntiva della copertura calcolata tenendo conto delle interferenze
generate dalle reti digitali.


Tabella n. 3



Stima della percentuale di popolazione servita da almeno N multiplex al 31.12.2004 con qualità "accettabile"

Numero MUX

Stima della copertura potenziale

Numero totale impianti dichiarati

almeno 1

91,6


836

almeno 2

84,6

almeno 3

77,2

almeno 4

65,8

più di 4

48,2

28. I dati riportati nelle tabelle 1 e 2, relativi al 31 dicembre
2003 e al 30 aprile 2004, mostrano uno scarto apprezzabile tra
l'intervallo minimo e massimo (potenziale-effettiva) di copertura
complessiva delle reti digitali. Ciò è dovuto a due ragioni: da un
lato, il dato sulla copertura potenziale è un valore che non considera
gli effetti delle interferenze, dall'altro lato il dato sulla copertura
effettiva potrebbe essere eccessivamente cautelativo, in quanto basato
su un modello interferenziale peggiorativo della situazione reale.
Qualora si voglia ridurre il margine fra valore minimo e massimo,
nell’ottica di voler ottenere una stima più precisa della copertura
effettiva, si può, in via pratica, considerare come valore massimo
dell'intervallo, la copertura ottenuta tenendo conto solo delle
interferenze dovute alle reti analogiche nazionali, interferenze che
possono valutarsi su dati maggiormente affidabili rispetto a quelli
relativi alle reti locali. La copertura così calcolata fornisce un
valore inferiore a quella potenziale, ma d’altra parte comunque con
buona probabilità non superabile nella realtà (non essendo considerate
le interferenze degli impianti analogici locali).

29. In modo analogo, al fine di migliorare l’approssimazione
dell’estremo inferiore, sono state formulate alcune ipotesi per rendere
meno conservativo il calcolo interferenziale ed è stato assunto un
modello dell'antenna ricevente più vicino a quello reale (rispetto al
modello semplificato standard adottato dall’ITU per gli esercizi di
pianificazione). La tabella n. 4 riporta la copertura complessiva al 30
aprile 2004, ottenuta a seguito dei suddetti affinamenti. Il dato
minimo così ottenuto ha peraltro mostrato un buon accordo con le misure
in campo degli Ispettorati territoriali e con le misure fornite dalle
emittenti.


Tabella n. 4



Percentuale di popolazione servita da almeno N multiplex al 30.04.2004 con qualità "accettabile"

Numero MUX

Copertura con interferenze digitali e analogiche solo nazionali

Copertura effettiva "corretta" (*)

almeno 1

85,9

82,8

almeno 2

71,2

64,6

almeno 3

56,5

43,7

almeno 4

37,0

27,8

più di 4

16,3

10,9

(*) Interferenze al 10% del tempo e antenna ricevente di tipo commerciale

30. Una sintesi delle risultanze relative agli scenari analizzati al 30 aprile 2004 è riportata nella figura n. 1:

Figura n. 1

 

In sintesi, i risultati presentati nel grafico confermano una
marcata riduzione della copertura effettiva rispetto ai valori
potenziali, a causa delle interferenze delle reti analogiche nazionali
e locali. Se si immagina di disaggregare i contributi interferenziali,
considerando prima le interferenze nazionali e poi quelle locali, va
tenuto presente che quest’ultimo valore di copertura risente della
maggiore incertezza del dato sugli impianti locali che comporta
generalmente una sovrastima dell’interferenza. Per tale motivo, il dato
sulla copertura effettiva (comprensivo di tutte le interferenze) va
letto come un valore approssimato per difetto della copertura reale
delle reti digitali. I due valori intermedi, rappresentati
rispettivamente dalla copertura con interferenze analogiche solo
nazionali e dalla copertura effettiva "corretta" forniscono
l’intervallo entro cui è ragionevole attendere che si trovi il valore
atteso della copertura effettiva "reale".

31. Sulla base di queste ultime considerazioni, l’illustrazione
sopra riportata evidenzia che la copertura effettiva del 50% della
popolazione, con ragionevole margine, al 30 aprile 2004, sarebbe di
almeno due multiplex. Fermo restando che la copertura potenziale, per
il 60% della popolazione, è pari ad almeno tre multiplex.

32. In relazione allo scenario dopo il 30 aprile 2004, si è ritenuto
di accertare esclusivamente il dato potenziale e il dato con
interferenze solo tra reti digitali, in quanto è presumibile che lo
scenario sia soggetto a sensibili mutamenti a causa della conversione
di impianti da analogici a digitali e dei dati necessariamente
provvisori sulle caratteristiche degli impianti digitali da attivare
entro la fine dell’anno corrente. Il dato di copertura in presenza
delle interferenze analogiche è estrapolabile in maniera qualitativa
dal confronto con i dati precedenti. Dall’analisi delle tendenze in
atto risulta che dovrebbe aumentare in misura apprezzabile la
popolazione che è in grado di ricevere più di un multiplex.

1.2 La presenza dei decoder a prezzi accessibili

33. L’art. 1, comma 1, lett. b) del decreto-legge n. 352/03 dispone
che l'Autorità, entro il 30 aprile 2004, svolga un accertamento avente
ad oggetto "la presenza sul mercato nazionale di decoder a prezzi
accessibili". Risulta evidente dall’esame del dato letterale come
entrambi i parametri di riferimento afferiscano a caratteristiche dal
lato dell’offerta, anche se, nel caso dell’accessibilità, assumono
rilievo anche profili dal lato della domanda (le diverse condizioni di
reddito rispetto a cui considerare tale accessibilità).

34. Il mercato analizzato è il mercato nazionale della distribuzione
al dettaglio che può pertanto essere qualificato come il "mercato
rilevante" dell’accertamento in oggetto.

35. La "presenza sul mercato" è stata accertata attraverso la
reperibilità del decoder nei negozi, misurabile con la numerosità di
punti vendita ove è assicurata la disponibilità del prodotto. Inoltre,
sono stati considerati altri profili dal lato dell’offerta, soprattutto
tenendo conto della dimensione prospettica, che hanno riguardato il
numero delle imprese che intendono impegnarsi nella
produzione/distribuzione di decoder per il mercato italiano, la gamma
di modelli in circolazione, la dinamica dei prezzi attesa. Al tempo
stesso si è tenuto conto della distribuzione geografica del prodotto
verificando quale sia la presenza del decoder presso i negozi, con
riferimento alle diverse aree in cui si articola il territorio
nazionale (Nord, Centro Sud e Isole).

36. Il secondo obiettivo dell’accertamento riguarda l’accessibilità
del prezzo dei decoder. Si deve, in primo luogo, sottolineare la
novità, nel panorama scientifico, dell’applicazione del concetto di
accessibilità ad un bene quale il decoder per la televisione digitale
terrestre. In secondo luogo appare di tutta evidenza, sempre dall’esame
del dato letterale, che la legge richiede di limitare l’analisi
dell’accessibilità del prezzo al solo acquisto del decodificatore,
senza considerare altri eventuali "switching costs" dovuti
all’aggiornamento tecnologico (ad esempio, i costi connessi ad
adattamenti degli impianti di ricezione), né eventuali spese legate
all’uso dei servizi interattivi (costi di connessione alle reti
telefoniche, innanzitutto).

37. Sempre con riguardo al profilo dell’accessibilità, l’analisi
condotta ha preliminarmente provveduto ad un semplice ed immediato
confronto tra il costo di un decoder (del tipo cosiddetto
"interattivo", ovvero che consente l’interattività sia per il tramite
di un collegamento remoto o in modalità locale, o del cosiddetto
"zapper", modello più semplice senza interattività) e quello di
prodotti ad alta tecnologia di largo consumo assimilabili sotto il
profilo delle caratteristiche di funzione: videoregistratore,
televisore, lettore DVD, telefono cellulare. Per questi beni si sono,
pertanto, confrontati i prezzi medi registrati sul mercato. Tali prezzi
medi sono stati rapportati al reddito medio delle dieci classi di
reddito in cui si articolano le famiglie italiane, così da fornire
anche una misura dell’incidenza di queste spese in relazione alle
disponibilità economiche delle famiglie stesse.

38. In secondo luogo, si è proceduto ad un confronto più articolato,
dove, calcolata l’incidenza che la spesa per l’acquisto di un decoder
("zapper" ed "interattivo") rappresenterebbe in termini di reddito
annuo per le famiglie italiane, la si è raffrontata a quella che le
stesse famiglie sostengono per acquistare alcune tipologie di beni
assimilabili. Si tratta di spese, registrate annualmente dall’ISTAT,
relative all’acquisto di:

a. radio, TV, hifi, VCR;
b. apparecchi telefonici;
c. abbonamenti a radio, TV, pay tv, internet;
d. dischi, cassette, videocassette;
e. giornali e riviste;
f. servizi telefonici.

39. Dal punto di vista metodologico, la misurazione dell’incidenza
della spesa del decoder rispetto al reddito familiare avviene
raffrontando i prezzi minimi e massimi delle due tipologie di decoder
("interattivo" e "zapper"), nonché quelli medi (ottenuti dalla semplice
media aritmetica tra i due valori anzidetti), al livello di reddito
annuo delle varie classi di reddito delle famiglie italiane. In
relazione alle dieci classi di reddito, nel commento dei risultati
verrà data maggiore enfasi ai riscontri empirici ottenuti per la classe
di reddito più "povera" (primo decile della distribuzione), la quale
approssima (per difetto) l’insieme di famiglie che l’Istat ha
recentemente considerato sotto la "soglia di povertà" (11%).

40. Da ultimo, al fine di valutare le possibili dinamiche di
diffusione del decoder digitale terrestre, si è fatto ricorso ad un
modello economico (Bass model), che ha trovato larga applicazione sia
nella letteratura, sia nella pratica di mercato, con riferimento ai
prodotti ad alta tecnologia. I risultati di tale modello dipendono
dalle ipotesi che si assumono in particolare circa:

a. la percentuale di "innovatori" presente all’interno della platea dei consumatori;
b. il ritmo del processo di emulazione che conduce altri consumatori a seguire l’esempio degli innovatori;
c. il tasso di discesa dei prezzi dovuto anche alle economie di scala.

41. Per quanto riguarda le fonti statistiche e, più in generale, le
informazioni necessarie alla quantificazione degli indicatori
precedentemente descritti, sia per la presenza sia per l’accessibilità,
l’Autorità si è avvalsa fondamentalmente dei dati raccolti presso le
imprese (produttori, distributori, negozi al dettaglio), nonché di
alcune fonti istituzionali (Ministero delle Comunicazioni, ISTAT, Banca
d’Italia). In particolare, si sottolinea che le rilevazioni sul grado
di presenza nei negozi derivano dagli accertamenti eseguiti a campione
dalla Guardia di Finanza a metà febbraio e a metà aprile 2004. Tali
dati campionari sono stati poi elaborati dall’Autorità utilizzando
metodi statistici per ricavare le stime dei risultati richiesti.

42. Con riferimento alla situazione ad aprile 2004, i principali risultati possono quindi essere riassunti come segue.

43. I punti vendita dove è possibile reperire un decoder sono circa
7.400 (circa 5.400 del settore elettronica di consumo, cui vanno
sommati circa 2.000 punti vendita dichiarati dalle Poste Italiane).
Inoltre, è stata accertata la possibilità per gli utenti di acquisire i
decoder anche attraverso canali alternativi di vendita come le
televendite e le vendite attraverso Internet.

44. A fine aprile, secondo i dati forniti dai costruttori, i decoder immessi sul mercato risultavano essere circa 290.000.

45. Nel corso dei mesi è poi aumentato il numero di imprese che si
sono impegnate nella produzione di decoder, come pure si è ampliata la
disponibilità di modelli di decoder presenti sul mercato, sia di tipo
"interattivo", sia di tipo "zapper".

46. I prezzi dei decoder subiscono, nei primi mesi del 2004, una leggera discesa, più evidente per i modelli interattivi.

47. In termini di presenza sul mercato nazionale, intesa come
disponibilità nei negozi di almeno una delle due tipologie di decoder
al momento della rilevazione, si registra che il decoder è risultato
presente nel 70,3% dei casi (come si evince dalla tabella n. 5). A
questo risultato si perviene attraverso l’utilizzo di un campione che
tiene conto sia della numerosità dei punti vendita, sia del fatturato
medio delle due catene di distribuzione presso cui è stata svolta la
rilevazione della Guardia di Finanza (negozi indipendenti e negozi
appartenenti alla grande distribuzione). In altri termini, i risultati
ottenuti per il singolo negozio del campione utilizzato, sono associati
al peso che quel negozio riveste rispetto all’universo di riferimento
(totale dei punti vendita) e, al tempo stesso, si dà un diverso peso ai
negozi appartenenti alla grande distribuzione rispetto a quelli
indipendenti, così da tenere conto del fatto che, nella distribuzione
di beni di consumo elettronici, la prima tipologia di negozi
rappresenta i 2/3 del totale del fatturato.

Tabella n. 5

 


Presenza dei decoder nei punti vendita


ITALIA

 


Nord


Centro


Sud ed isole

 

 

 

 

 

Zapper

42,0%

39,9%

36,9%

39,8%

interattivi

66,2%

59,1%

54,8%

61,0%

almeno un tipo

73,2%

69,0%

67,3%

70,3%

entrambi i tipi

35,0%

30,0%

24,5%

30,4%

48. Se si passa poi a definizioni più "ampie" del concetto di
presenza, definizioni cioè che includano anche i decoder ordinati (che
quindi saranno presenti a breve) nonché anche quelli venduti (che cioè
sono stati presenti in passato presso il punto vendita), si ottengono
valori più elevati: rispettivamente, 73,9% e 76,9%.

49. In termini di distribuzione territoriale, si osserva una qualche
difformità a livello regionale, mentre le differenze per macro-area
risultano decisamente più contenute. In tal senso, si può concludere
che la presenza sul territorio nazionale dei decoder per la televisione
digitale terrestre risulta piuttosto omogenea, considerato che il Nord
Italia registra il 73,2%, il Centro il 69% ed il Sud Italia il 67,2%.

50. Per quanto riguarda l’accessibilità del prezzo, in primo luogo
si è fatto ricorso ad un principio generale di ragionevolezza,
comparando la diffusione di beni che hanno un prezzo ed un contenuto
simile. Si è visto così che, con riferimento ai prezzi medi registrati
sul mercato, il costo di un decoder – attorno a 150-155 euro (sia per
lo "zapper" di prezzo medio, sia per il cosiddetto "interattivo" con
agevolazione statale) – risulta sostanzialmente equivalente a quello di
un videoregistratore (150 euro), bene che ha una diffusione presso le
famiglie pari al 76%; a quello di un lettore DVD (156 euro ed una
diffusione del 20% presso le famiglie, ma in decisa e rapida crescita);
a quello di un telefono cellulare (125 euro ed una penetrazione del
92,5% della popolazione italiana). La spesa per l’acquisto di un
televisore a colori di prezzo medio (370 euro ed una diffusione presso
il 99,6% delle famiglie italiane) risulta invece decisamente superiore.

51. In aggiunta al criterio della comparazione, si è proceduto ad
una valutazione (statica) dell’incidenza del costo del decoder sul
reddito delle famiglie, ed in particolare della famiglia media,
collegando, in tal senso, il concetto di accessibilità al 50% della
popolazione.

52. In termini di incidenza sul reddito annuo, si osserva che per la
media (delle dieci classi di reddito) la percentuale varia tra lo 0,50
e lo 0,61%, se si considera uno "zapper" ovvero un decoder
"interattivo", con il prezzo ridotto per il contributo statale, mentre
si colloca tra 0,72 e 1,08% per un decoder "interattivo" a "prezzo
pieno". Tali valori sono sostanzialmente allineati con quelli
registrati per l’acquisto delle tipologie di beni di largo consumo
considerati al punto 38.

53. In sintesi, considerando le diverse classi di reddito, si
osserva che per la classe di reddito più "povera", l’incidenza dello
"zapper" ( e del decoder "interattivo" con il contributo statale) vale
tra il 2,14 ed il 2,60% del reddito annuo; quella dell’"interattivo"
(senza il sussidio statale) tra il 3,06 e il 4,59%. Mentre per la
classe più "ricca", lo "zapper" pesa lo 0,19-0,23% e l’"interattivo"
(senza sussidio statale) lo 0,27-0,41%. I risultati appaiono indicare
che, almeno per la classe "povera" di reddito, l’acquisto di un decoder
possa rappresentare una decisione di spesa alquanto impegnativa e
rilevante.

54. In conclusione, entrambe le misurazioni effettuate circa
l’accessibilità del prezzo dei decoder indicano che la stragrande
maggioranza delle famiglie italiane appare nelle condizioni di
sostenere l’acquisto del decoder ("zapper" od "interattivo"), come
effettivamente accaduto in passato per beni e servizi analoghi (il
televisore, in primo luogo).

55. Da ultimo, ai fini di valutare le tendenze di mercato, si è
proceduto, come anticipato, anche ad una valutazione della possibile
dinamica della penetrazione del decoder presso le famiglie italiane,
utilizzando a questo scopo la curva di diffusione che deriva
dall’applicazione del metodo di stima noto in letteratura come "Modello
di Bass".

56. I risultati dimostrano che al variare delle ipotesi in relazione
alla riduzione dei prezzi del decoder, alla propensione
all’innovazione, alla tendenza all’emulazione da parte del consumatore
italiano ed in assenza di incentivi all’acquisto, il superamento della
penetrazione del 50% della popolazione (famiglie) avviene già nel corso
del 2006, in uno scenario "ottimistico", mentre si colloca nel 2007 per
lo scenario "neutrale" e ad inizio 2008 per lo scenario "prudenziale".
Qualora, poi, si considerino tassi di penetrazione della televisione
digitale terrestre più elevati, prossimi cioè al 95%-100%, questi
verrebbero raggiunti a metà del 2007, nello scenario "ottimistico", ed
in corrispondenza di un prezzo del decoder sceso a 60 euro, mentre
bisognerebbe arrivare a fine 2008 nel caso dello scenario "neutrale" ed
a fine 2009 per lo scenario "prudenziale".

1.3 L’offerta dei programmi

57. L’articolo 1, comma 1, lett. c), del decreto-legge 24 dicembre
2003, n. 352, convertito con modificazioni nella legge 24 febbraio
2004, n. 43, dispone che l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni
svolga, entro il 30 aprile 2004, un esame della complessiva offerta dei
programmi televisivi digitali terrestri allo scopo di accertare, anche
tenendo conto delle tendenze in atto nel mercato, l'effettiva offerta
al pubblico su tali reti anche di programmi diversi da quelli diffusi
dalle reti analogiche.

58. L’oggetto dell’analisi richiesta all’Autorità è dunque
espressamente circoscritto al novero dei soli programmi televisivi
terrestri trasmessi con tecnica digitale, i quali, facendo riferimento
alla definizione di cui all’articolo 1, comma 1, lettera c), del
Regolamento relativo alla radiodiffusione terrestre in tecnica digitale
(di seguito "Regolamento DTT") approvato dal Consiglio dell’Autorità
per le garanzie nelle comunicazioni con delibera n. 435/01/CONS, vanno
intesi come "…l’insieme dei contenuti, predisposto dal fornitore di
contenuti, destinati alla fruizione del pubblico mediante
radiodiffusione televisiva e caratterizzati da un unico marchio".

59. Anche per la valutazione dell’effettiva offerta di programmi
televisivi terrestri trasmessi con tecnica digitale si è tenuto conto,
ai sensi della legge n. 43/04, delle "tendenze in atto nel mercato". A
tale proposito, si è provveduto ad effettuare la suddetta valutazione
in due distinti momenti, il primo riferito alla data del 31 dicembre
2003, il secondo al mese di aprile 2004.

60. Per quanto riguarda il primo scenario al 31 dicembre 2003, non è
ovviamente stato possibile procedere a verifica o monitoraggio, e ci si
è quindi avvalsi delle informazioni trasmesse dalle emittenti tra
febbraio e marzo 2004. Dai dati forniti è emerso che, al 31 dicembre
2003, sulle frequenze digitali terrestri erano trasmessi 14 programmi a
carattere nazionale (RAI 1, RAI 2, RAI 3, RAI Notizie 24, RAI Sport
Sat, RAI Edu 1, Rete 4, BBC World, 24 Ore TV, Coming Soon, Class News,
Veejay TV, La 7, MTV Italia), di cui 6 ripetizioni in simulcast di
programmi già diffusi su frequenze analogiche (RAI 1, RAI 2, RAI 3,
Rete 4, La 7, MTV Italia).

61. Non sono stati inseriti nel computo al 31 dicembre 2003 i due
canali denominati "Rai Doc" e "Rai Utile" che, alla data de qua, non
trasmettevano ancora un vero e proprio palinsesto, essendo il loro
progetto ancora in fase di approvazione da parte del Consiglio di
Amministrazione RAI. Nel computo non sono stati altresì considerati i
programmi che avevano una diffusione locale.

62. Per quanto riguarda il secondo scenario, riferito al 30 aprile
2004, le relative risultanze derivano dagli accertamenti e dal
monitoraggio effettuati nel mese di aprile 2004, anche attraverso le
strutture degli Ispettorati territoriali del Ministero delle
comunicazioni. Le verifiche effettuate indicano che l’offerta di
programmi digitali alla fine del mese di aprile 2004 comprende 21
palinsesti di emittenti nazionali (RAI 1, RAI 2, RAI 3, RAI Notizie 24,
RAI Sport Sat, RAI Edu 1, RAI Utile, RAI Doc, Rete 4, BBC World, 24 Ore
TV, Coming Soon, Class News, Veejay TV, La 7, MTV Italia, Canale 5,
Italia 1, La Chaine Info, Radio Italia TV, Sport Italia) di cui 9
ripetizioni di trasmissioni diffuse su frequenze analogiche (RAI 1, RAI
2, RAI 3, Rete 4, Canale 5, Italia 1, La 7, MTV Italia, Sport Italia),
2 palinsesti trasmessi per una frazione di tempo sulle reti analogiche
nazionali (RAI Notizie 24, RAI Edu 1), 2 palinsesti ripetuti per una
frazione di tempo e localmente sulle reti analogiche (24 Ore TV, Coming
Soon), 8 palinsesti ripetizione di programmi diffusi via satellite (RAI
Notizie 24, RAI Sport Sat, RAI Edu 1, BBC World, 24 Ore TV, Coming
Soon, Class News, La Chaine Info), 2 palinsesti tematici di nuova
creazione, "RAI Doc", "RAI Utile" (ancora in fase di predisposizione),
ed i nuovi palinsesti musicali RadioItalia TV e Veejay TV, trasmessi
rispettivamente sul multiplex denominato D-FREE e sul multiplex di RTI.
Rispetto ai 14 palinsesti nazionali diffusi alla fine del 2003 il
numero di palinsesti nazionali è passato a 21. Le verifiche effettuate
al 30 aprile 2004 evidenziano che i programmi digitali trasmessi
presentano un limitato numero di contenuti interattivi dalle
caratteristiche ancora in fase di elaborazione.

2. RISULTANZE DELL’ACCERTAMENTO

63. L’accertamento condotto ha come presupposto i parametri indicati
dalla legge. La legge prevede altresì che, all’esito dell’accertamento
dei fatti, l’Autorità valuti se le condizioni indicate (dalla legge
stessa) al fine della sussistenza di un’effettiva offerta basata sulla
televisione digitale terrestre, si siano verificate o meno.

64. La valutazione delle risultanze da parte dell’Autorità è quindi
di natura convenzionale, sulla base di una stretta interpretazione
della legge, sussistendo in materia di pluralismo e di limiti al
possesso di risorse tecniche di settore la stretta riserva del
legislatore nell’indicare i parametri qualificanti.

65. Il presupposto convenzionale della valutazione dei dati
accertati, implica che il giudizio finale è strettamente correlato ai
criteri già posti dalla legge e consistenti nella:

a. quota di popolazione coperta dalle nuove reti digitali terrestri;
b. presenza sul mercato di decoder a prezzi accessibili;
c. effettiva offerta al pubblico su tali reti anche di programmi diversi da quelli diffusi dalle reti analogiche.

da valutarsi nel loro complesso e tenendo conto delle tendenze in atto nel mercato.

66. Per quanto riguarda il criterio a), si è già illustrato che il
dato letterale richiede una valutazione complessiva della copertura
delle nuove reti digitali.

67. In merito alla effettiva operatività delle reti digitali, a
livello generale è stata riscontrata con le strutture del Ministero
delle comunicazioni, sul campione esaminato, l’effettiva attivazione
degli impianti dichiarati dalle emittenti e una sostanziale coincidenza
con le caratteristiche di emissione dichiarate e con i relativi atti
autorizzatori. Si è provveduto, comunque, ad effettuare una valutazione
indipendente della copertura giacché i metodi di stima utilizzati dalle
emittenti non presentano le necessarie caratteristiche di omogeneità ed
esaustività, e non sono spesso corredati dalla necessaria precisione
descrittiva.

68. Rispetto alla copertura potenziale, definizione del termine
"copertura" in linea con la prassi interpretativa nazionale (che opera
una netta distinzione fra i termini "copertura" e "servizio"), risulta
dagli accertamenti dei dati e dalle elaborazioni su di essi svolte, che
l’87,6% della popolazione, alla data dell’accertamento, era in grado di
ricevere almeno un multiplex digitale. Anche a considerare la copertura
effettiva, il limite inferiore della copertura è, alla data
dell’accertamento, pari al 78%. Si può pertanto concludere che il
criterio del 50% di copertura da parte dell’insieme delle reti digitali
era soddisfatto in entrambi i casi. Per ciò che concerne le tendenze in
atto nel mercato si è riscontrato, dai dati dichiarati dalle emittenti,
che il numero di impianti operanti in tecnica digitale sul territorio
dovrebbe raddoppiare entro il 31 dicembre 2004 con un presumibile
aumento della copertura potenziale a 4 multiplex ricevuti da almeno il
50% della popolazione.

69. Per quanto riguarda la presenza sul mercato nazionale di decoder
a prezzi accessibili, difformemente da quanto previsto per la
copertura, la legge non fornisce una precisa indicazione quantitativa
della misurazione della presenza sul mercato. In assenza di una precisa
specificazione e di altri riferimenti normativi utili
all’interpretazione, può ritenersi ragionevole che, in analogia con il
criterio sulla copertura, la presenza possa ritenersi soddisfacente
quando, in almeno il 50% dei punti vendita distribuiti sul territorio,
sia possibile acquistare un decoder.

70. Dall’accertamento condotto, risulta che la presenza dei decoder
(intesa come disponibilità nei negozi, al momento della rilevazione, di
una delle due tipologie di decoder) è pari a poco più del 70% dei punti
vendita, in base all’accezione più restrittiva del concetto di
presenza. Tale percentuale si innalza fino a superare il 75% dei punti
vendita, qualora si acceda a definizioni meno restrittive del concetto
di presenza dei decoder nei negozi (includendo cioè i decoder ordinati
e quelli già venduti).

71. Per quanto concerne l’accessibilità del prezzo, anche in questo
caso la legge non fornisce indicazioni quantitative relativamente alla
valutazione degli accertamenti in fatto. Non appaiono, altresì,
sussistere elementi interpretativi ricavabili da altri atti normativi,
né studi di riferimento che possano fornire un utile benchmarking. Si è
perciò proceduto, in via preliminare, ad una valutazione di
ragionevolezza, raffrontando il costo medio di un decoder (che è
sostanzialmente equivalente qualora si consideri il modello di base
"zapper" oppure il decoder "interattivo" che si avvalga del sussidio di
150 euro previsto dalla legge Finanziaria) con quello di singoli beni
ad alta tecnologia e di largo consumo (videoregistratore, lettore DVD,
telefono cellulare, televisore). L’evidenza empirica attesta che la
spesa per il decoder è sostanzialmente comparabile a quella che le
famiglie italiane hanno sostenuto e sostengono per prodotti "analoghi".
Qualora, poi, si passi a raffronti più "sofisticati", che considerano
l’incidenza rispetto al reddito delle famiglie italiane e di raffronto
con classi di spesa comparabili, le risultanze non mutano
significativamente, almeno con riferimento alla stragrande maggioranza
della popolazione italiana. Un problema residuale di accessibilità,
nell’immediato quantomeno, potrebbe porsi per quella quota di
popolazione che risulta al di sotto della cosiddetta "soglia di
povertà" (sostanzialmente il 10% della popolazione).

72. Più puntualmente, si può sostenere che il rapporto fra incidenza
dei prezzi attuali e livelli di reddito che caratterizzano fino al 90%
della popolazione segnala livelli di spesa sostenibili, per cui il
prezzo non appare suscettibile di essere considerato una importante
barriera all’adozione della nuova tecnologia.

73. Per quanto attiene ai programmi che, in virtù di una
interpretazione letterale della norma, comprendono esclusivamente
quelli televisivi, anche in questo caso la legge non offre parametri
quantitativi, ma sotto il profilo qualitativo il carattere
dell’"effettività" richiede che le trasmissioni non abbiano carattere
di estemporaneità, ma rappresentino una vera offerta di palinsesti
televisivi sul territorio nazionale. Requisito addizionale e necessario
ai fini dell’accertamento della sussistenza delle condizioni indicate
dalla legge, è rappresentato dalla diffusione di programmi anche
diversi da quelli ricevibili per il tramite delle reti analogiche. Si
rileva che la legge, oltre al requisito dell’effettività, che deve
tradursi nell’unico criterio accertabile in fatto, ovvero la presenza
continuativa di uno o più programmi diversi da quelli ricevibili dalle
reti analogiche, non richiede all’Autorità l’apprezzamento di altri
parametri di tipo qualitativo.

74. Sotto il profilo quindi della mera presenza dei programmi,
l’indagine si risolve nell’accertamento della presenza di palinsesti
diffusi in via continuativa sulle reti digitali.

75. Relativamente poco complessa risulta la valutazione della
presenza di programmi anche diversi da quelli analogici perché, anche
in questo caso, l’accertamento si risolve in una rilevazione della
presenza di palinsesti diversi da quelli emessi dalle reti analogiche.
Ai fini della valutazione dell’esistenza di programmi diversi,
dall’esame del dato letterale della legge non possono escludersi,
secondo il principio d’interpretazione che ubi lex voluit dixit, i
programmi ripetizione di quelli emessi via satellite. Alla data
dell’accertamento risultavano 8 programmi trasmessi dalle reti digitali
diversi da quelli ricevibili sulle reti analogiche (RAI Sport Sat, RAI
Utile, RAI Doc, BBC World, Class News, Veejay TV, La Chaine Info, Radio
Italia TV), 2 palinsesti trasmessi per una limitata frazione di tempo
sulle reti analogiche nazionali (RAI Notizie 24, RAI Edu 1) e 2
palinsesti ripetuti per una limitata frazione di tempo e localmente
sulle reti analogiche (24 Ore TV, Coming Soon). Non possono invece
essere considerati diversi da quelli emessi sulle reti analogiche quei
programmi che trasmessi in simulcast sono arricchiti, in tecnica
digitale, da alcune embrionali forme di interattività. Non rilevano
altresì, per le ragioni indicate in premessa, i programmi diffusi
solamente in alcune aree locali.

76. In conclusione la connotazione dei risultati secondo i criteri
di legge, implica ovviamente che gli stessi sono strettamente correlati
alla formulazione di tali criteri. Pertanto la valutazione complessiva
relativa ai tre criteri previsti dalla legge, quali parametri
dell’accertamento svolto, porta a concludere che le condizioni indicate
dalla legge si sono verificate.

3. OSSERVAZIONI CONCLUSIVE

77. La presente relazione al Governo ed alle competenti Commissioni
parlamentari della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica è
richiesta dalla legge 24 febbraio 2004, n. 43, di conversione del
decreto-legge 24 dicembre 2003, n. 352, recante "Disposizioni urgenti
concernenti modalità e tempi di definitiva cessazione del regime
transitorio della legge 31 luglio 1997, n. 249", al fine di dare conto
dell’accertamento effettuato. La legge n. 43/04 ha come dichiarata
motivazione la definitiva cessazione del regime transitorio di cui alla
legge n. 249/97. Il regime transitorio era quello previsto
dall’articolo 3, della legge n. 249/97 ed in particolare dai commi 6,
7, 9 e 11. Tale regime si sostanziava nel consentire alle reti
terrestri eccedenti i limiti stabiliti dalla legge stessa di continuare
ad irradiare in tecnica analogica fino al concretizzarsi delle
condizioni di cui all’articolo 3, comma 7 (congruo ed effettivo
sviluppo dell’utenza dei programmi cavo-satellite). Contestualmente
alla cessazione delle trasmissioni in tecnica analogica delle predette
emittenti, la terza rete della Concessionaria pubblica, a norma
dell’articolo 3, comma 9, avrebbe dovuto essere privata della raccolta
di risorse pubblicitarie.

78. L’Autorità, con delibera n. 344/01/CONS aveva stabilito la data
del 31 dicembre 2003 quale termine - ancorché rivedibile - per
l’attuazione delle misure previste dalla legge n. 249/97. La Corte
Costituzionale, con sentenza n. 466 del novembre 2002, nel pronunciarsi
sul ricorso in via incidentale sulla legittimità costituzionale
dell’articolo 3, comma 7, ha censurato l’assenza nella legge di un
termine, finale, certo e non prorogabile (entro il quale i programmi,
irradiati dalle emittenti eccedenti i limiti di cui al comma 6 dello
stesso art. 3, devono essere trasmessi esclusivamente via satellite o
via cavo), stabilendo che tale termine, ritenuto congruo, non dovesse
oltrepassare il 31 dicembre 2003, secondo quanto già indicato
dall’Autorità con la richiamata delibera n. 344/01/CONS.

79. Nella motivazione della sentenza n. 466, la Corte ha altresì
indicato come la data del 31 dicembre 2003 offrisse margini temporali
all'intervento del legislatore per determinare le modalità della
definitiva cessazione del regime transitorio e che la decisione assunta
non pregiudicava "il diverso futuro assetto che potrebbe derivare dallo
sviluppo della tecnica di trasmissione digitale terrestre, con
conseguente aumento delle risorse tecniche disponibili".

80. La legge "Norme di principio in materia di assetto del sistema
radiotelevisivo e della Rai-Radiotelevisione italiana Spa, nonché
delega al Governo per l’emanazione del testo unico della
radiotelevisione", approvata il 2 dicembre 2003, che si faceva carico
con una nuova disciplina della fase transitoria delle indicazioni della
Corte, è stata rinviata dal Presidente della Repubblica all’esame delle
Camere il 16 dicembre 2003. Nella motivazione contenuta nel messaggio
Presidenziale, veniva evidenziato come "per poter considerare maturate
le condizioni del diverso futuro assetto derivante dall’espansione
della tecnica di trasmissione digitale terrestre e, quindi, per poter
giudicare superabile il limite temporale fissato nel dispositivo, deve
necessariamente ricorrere la condizione che sia intervenuto un
effettivo arricchimento del pluralismo derivante da tale espansione".
In particolare il Presidente della Repubblica riteneva che, il termine
temporale fissato nella legge al 31 dicembre 2004 per compiere gli
accertamenti delle tre condizioni previste dalla legge stessa, non
fosse compatibile con quello indicato dalla Corte. Inoltre, il Capo
dello Stato rilevava l’assenza di poteri di sanzione riconosciuti
all’Autorità.

81. A seguito del rinvio alle Camere della citata legge, nelle more
dell’esame da parte delle stesse dei contenuti del messaggio
presidenziale, il Governo adottava un decreto legge (decreto-legge 24
dicembre 2003, n. 352) che, riproducendo sostanzialmente i tre criteri
contenuti nel terzo comma dell’articolo 25 della legge rinviata,
fissava la data dell’accertamento al 30 aprile 2004 e stabiliva altresì
che, nel caso l’Autorità avesse accertato l’insussistenza delle
condizioni di cui all’art. 1, comma 1, dello stesso decreto, avrebbero
dovuto applicarsi le sanzioni previste dall’articolo 2, comma 7, della
legge n. 249/97. Il decreto-legge è stato successivamente convertito
con modificazioni dalla legge 24 febbraio 2004, n. 43, come più volte
richiamato in questa relazione.

82. La legge n. 43 si inserisce dunque nel contesto storico che ha
caratterizzato le vicende dell’emittenza radiotelevisiva del nostro
Paese: lo stato di incertezza e precarietà della regolamentazione
dell’accesso ai mezzi tecnici, ove situazioni di fatto hanno spesso
prevalso sulle situazioni di diritto. Le radici di quella che può
essere considerata una singolarità a livello europeo, derivano da un
panorama televisivo nazionale tradizionalmente caratterizzato dalla
disponibilità di un’unica risorsa tecnologica: la radiodiffusione
terrestre in tecnica analogica. Tale anomalia nella struttura
tecnologica fondante il sistema nazionale è particolarmente evidente
rispetto ad altre realtà, quali i paesi del Nord Europa, dove già negli
anni Ottanta, la diffusione di servizi televisivi via cavo aveva
raggiunto un tasso di penetrazione di oltre l’80% della popolazione.

83. Per tali ragioni, la regolazione dell’accesso alle risorse
frequenziali terrestri è stato uno degli elementi più controversi del
dibattito politico nazionale. Sull’accesso alle radiofrequenze, e più
in generale, sulla raccolta delle risorse nel settore televisivo, è
intervenuta più volte la Corte Costituzionale. La Corte ha, da sempre,
ravvisato la necessità di una rigida disciplina "antitrust"
sull’accesso alle risorse tecniche ed economiche del settore
televisivo, quale garanzia della piena attuazione della libertà di
informazione prevista dalla Costituzione. Tale intendimento ha trovato
una incompleta declinazione negli interventi normativi che si sono
susseguiti. La Corte ha altresì ribadito che la necessaria rigidità di
tale disciplina potesse trovare nella legge stessa un maggior grado di
flessibilità solo all’esito del progresso tecnologico e, quindi,
dell’effettiva moltiplicazione delle opportunità di sviluppo dei
servizi di comunicazione di massa. In termini di evoluzione del
mercato, dalla sentenza della Corte n. 420 del 1994 alla fine degli
anni Novanta, non si è però registrata nessuna evoluzione tecnologica
significativa. L’avvento della liberalizzazione del settore delle
telecomunicazioni non ha interessato il settore televisivo, che ha
sostanzialmente mantenuto l’assetto precedente anche a causa, alla fine
dello scorso decennio, del fallimento nel nostro Paese delle iniziative
relative all’avvio della televisione via cavo. Il panorama televisivo
nazionale ha però cominciato ad evolversi dall’inizio del 2000 sotto la
spinta della diffusione di massa della televisione digitale satellitare.

84. L’avvento delle tecnologie digitali ha infatti permesso un
aumento delle risorse esistenti in termini di numero dei programmi.
Tali tecnologie hanno così permesso la nascita di palinsesti articolati
in più programmi e segmentati per aree di interesse, per fasce d’età e
per orari di programmazione, ovvero la cosiddetta offerta
"multicanale". Il numero delle famiglie in grado di accedere a tale
offerta è cresciuto sensibilmente anche in seguito alla diffusione
della televisione via satellite, in chiaro e a pagamento. L’altra, più
recente, innovazione tecnologica riguarda l’offerta di programmi
digitali televisivi diffusi via cavo, e, quindi, la nascita di un'altra
piattaforma tecnologica basata su tecniche innovative. L’avvento di un
nuovo operatore con una offerta tecnologica fortemente innovativa ha
permesso lo sviluppo di un’offerta integrata (video, voce e dati) in
continua evoluzione. Si è anche assistito, a partire dallo scorso anno,
all’avvio delle comunicazioni mobili di terza generazione (UMTS) che
permettono la fruizione di contenuti multimediali sui terminali mobili,
aggiungendo quindi la dimensione della mobilità all’interazione con i
mezzi avanzati di comunicazione di massa.

85. In questo scenario si inseriscono le recenti rilevanti novità
tecnologiche, con l’avvento di due nuove piattaforme alternative in
grado di facilitare lo sviluppo della televisione digitale del futuro:

a. l’avvio della televisione digitale terrestre, che è l’oggetto principale della presente relazione;
b.
il lancio commerciale del cosiddetto sistema "video su ADSL", che
consente ad una percentuale rilevante delle famiglie raggiunte dal
servizio telefonico di fruire, mediante lo stesso mezzo, di un sistema
a larga banda inclusivo della ricezione dei canali televisivi. Tale
evoluzione tecnologica, unitamente all’offerta in fibra ottica,
consentirà probabilmente di superare il dato storico relativo
all’assenza di sistemi di televisione via cavo nel nostro paese.

86. L’avvio delle trasmissioni in tecnica digitale su frequenze
terrestri si è finalmente concretizzato nel nostro paese, sia pure con
un certo ritardo rispetto ad altri paesi europei, ed a quasi tre anni
dall’entrata in vigore della legge n. 66/01 che aveva tratteggiato la
disciplina di avvio della televisione digitale. Ciò nonostante si è
registrato nei primi mesi del 2004, un avvio della televisione digitale
terrestre che ha visto la contemporanea offerta di programmi da parte
di 4 diversi operatori di rete con oltre 200.000 famiglie che finora
hanno adottato il sistema. Si è dunque assistito ad un improvviso e
deciso recupero del ritardo iniziale che oggi vede l’Italia come la
realtà più dinamica in questo settore, dopo il Regno Unito ed i paesi
del Nord Europa.

87. Dall’esame delle vicende sopra richiamate, questa accelerazione
è stata probabilmente più dettata da una "emergenza" legata al contesto
normativo che da un impulso derivante da una domanda di mercato. Per
tale ragione la velocità di sviluppo della televisione digitale nel
contesto nazionale appare ancora di difficile determinazione per il
sussistere di alcuni fattori di incertezza.

88. In tale quadro il positivo accertamento da parte dell’Autorità
delle condizioni fissate dalla legge, con il conseguente superamento
del regime transitorio, ha comunque evidenziato alcuni elementi di
criticità in merito allo sviluppo delle reti digitali terrestri che
sono qui di seguito segnalati:

a. il numero di trasmettitori in tecnica digitale è, allo stato, una
percentuale ancora modesta di tutti gli impianti operanti sul
territorio mentre permangono i problemi derivanti da una situazione
sbilanciata e disordinata di utilizzo delle risorse scarse
rappresentate dalle frequenze televisive;
b. la programmazione
rimane ancora largamente al di sotto delle potenzialità del mezzo
digitale, con il conseguente rischio che non vi sia sufficiente
interesse da parte delle famiglie all’adozione della tecnologia
digitale terrestre. Alcuni operatori di rete non hanno provveduto a
tutt’oggi a stipulare contratti con fornitori di contenuti
indipendenti, lasciando quindi capacità trasmissiva inutilizzata. I
vantaggi della trasmissione interattiva sono ancora largamente
inespressi, come d’altra parte l’auspicata associazione fra programmi
televisivi e contenuti interattivi appare poco più che sperimentale;
c.la
Concessionaria del servizio pubblico radiotelevisivo, unico soggetto ad
aver beneficiato di una assegnazione, da parte dello Stato, di
frequenze per le trasmissioni in tecnica digitale, potrà sicuramente
svolgere un ruolo più incisivo nel processo di avvio della televisione
digitale, mediante la realizzazione di reti a copertura estesa sul
territorio e, soprattutto, attraverso investimenti significativi in una
nuova programmazione (quale, ad esempio, la realizzazione di un quarto
canale generalista) specificatamente dedicata alla televisione digitale
terrestre. A tal fine, anche considerando le rilevanti novelle
normative intervenute con la legge n. 112/04, si segnala che potrebbe
essere utile considerare una revisione dell’attuale contratto di
servizio stipulato con il Ministero delle comunicazioni, nel senso di
prevedere un maggior impegno nelle trasmissioni digitali;
d. gli
incentivi statali all’acquisto del decoder stanno svolgendo un ruolo
determinante. La legge n. 112/04 prevede, all’art. 21, comma 7, che una
quota dei proventi derivanti dalle operazioni di collocamento sul
mercato della RAI-Radiotelevisione italiana siano destinati
all’acquisto e alla locazione finanziaria necessaria per favorire la
diffusione nelle famiglie italiane di apparecchi utilizzabili per la
ricezione dei segnali televisivi in tecnica digitale. In merito ai
tempi di effettiva attuazione di queste previsioni normative,
permangono incertezze legate alla complessità delle operazioni relative
alla collocazione sul mercato della RAI Spa. Un ulteriore elemento,
emerso dall’accertamento, che si ritiene di dover segnalare, riguarda
la necessità, nello stabilire incentivi all’acquisto, di una maggiore
attenzione nei confronti delle famiglie meno abbienti in analogia con i
meccanismi di accessibilità delle tariffe telefoniche previsti
dall’art. 59, del decreto legislativo n. 259/03, Codice delle
comunicazioni elettroniche.

89. Per quanto concerne il ruolo dell’Autorità, al fine di favorire
lo sviluppo della televisione digitale terrestre, si segnala che un
obbiettivo prioritario risulta l’esercizio delle nuove competenze
assegnate dalla legge n. 112/04 [2]. Appare, in primo luogo, necessario
completare la regolamentazione di dettaglio della televisione digitale
terrestre, a partire dall’adozione dei provvedimenti a garanzia dei
fornitori di contenuti indipendenti, così come previsto dall’articolo
29 del regolamento n. 435/01/CONS, richiamato dall’articolo 23, comma
6, della legge n. 112/04. Dovrà essere altresì definito il programma di
attuazione del piano nazionale di assegnazione delle frequenze, secondo
quanto stabilito dall’articolo 22, comma 1, della legge n. 112/04,
anche al fine di consentire al Ministero delle comunicazioni di
autorizzare le necessarie modificazioni tecnico operative di cui al
comma 10 dello stesso articolo.

90. Per quanto concerne i compiti della Concessionaria
radiotelevisiva, in particolare secondo quanto previsto all’articolo
17, comma 2, della legge n. 112/04, l’Autorità eserciterà il nuovo
compito di verifica ai sensi della legge stessa nell’ottica di
garantire l’impegno della Concessionaria pubblica nell’effettivo
sviluppo della televisione digitale terrestre.

91. In merito ai nuovi limiti all’utilizzo delle risorse tecniche,
la legge n. 112/04, riproducendo all’articolo 25 le norme contenute
nella legge n. 43/04, ha previsto che in caso di positivo accertamento
del verificarsi delle condizioni di cui al comma 3 (ovvero quelle poste
nella legge n. 43/04), si dovranno applicare, fino alla completa
attuazione del piano di assegnazione delle frequenze, nuovi limiti
"antitrust" di tipo "misto", che considerano cioè come base di calcolo
tutti i programmi trasmessi in tecnica digitale o analogica purchè
superino la copertura del 50% della popolazione. A seguito della
conclusione in senso positivo dell’accertamento delle condizioni
previste dalla legge, il rispetto dei nuovi limiti "antitrust" da parte
dei soggetti operanti sul mercato andrà dunque verificato dall’Autorità
ai sensi di quanto previsto dagli articoli 14 e 15 della legge stessa.
Dell’attività di verifica dei nuovi limiti e delle eventuali
determinazioni di competenza, verranno informati gli Organi
Costituzionali ai quali la presente relazione è inviata.

92. Occorre infine notare che, se la strozzatura relativa
all’utilizzo dei mezzi televisivi è superabile alla luce dei nuovi
sviluppi nel campo della televisione digitale, ciò non implica
automaticamente una più equilibrata distribuzione delle risorse nel
settore dei mezzi di comunicazione di massa, ed in particolare per
quanto riguarda la disponibilità dei mezzi tecnici e delle piattaforme
e la raccolta delle risorse economiche.

93. Continuano ad apparire, quindi, di piena attualità i problemi
della garanzia dell’accesso alle reti e della distribuzione delle
risorse economiche per consentire un equilibrato sviluppo del sistema
anche con l’ingresso di nuovi soggetti. Rimane infine da verificare
l’effettiva realizzazione del principio di neutralità tecnologica fra
le varie piattaforme, affinché non si operino indebite discriminazioni
da parte di fornitori di contenuti con rilevante potere di mercato,
mediante accordi di esclusiva od altre privative commerciali che
favoriscano indebitamente alcune piattaforme tecnologiche a danno di
altre e quindi, in ultima analisi, a detrimento del grado di
concorrenza e di pluralismo. In quest’ottica, l’Autorità intende
attuare quanto previsto dall’ articolo 14 della legge n. 112/04 al fine
di valutare, nei singoli mercati che compongono il settore integrato
delle comunicazioni, il grado di pluralismo e di concorrenzialità,
adottando gli opportuni rimedi al fine di abbassare le barriere
all’ingresso.

94. In conclusione, nella presente relazione si è dato conto del
verificarsi delle condizioni poste dalla legge n. 43/04 quale
presupposto per la definitiva cessazione del regime transitorio
previsto dalla legge n. 249/97. Ciò nondimeno un giudizio positivo
dell’Autorità in ordine al superamento delle tradizionali strozzature
tecniche ed economiche del sistema televisivo italiano non può
prescindere dalla rimozione delle criticità e dall’avverarsi delle
condizioni, ivi compreso lo sviluppo significativo della domanda, in
grado di rendere effettiva la diffusione del digitale terrestre. Per
tale motivo, in queste considerazioni, l’Autorità ha ritenuto di dover
segnalare le azioni positive ancora necessarie affinché l’avvio
promettente della televisione digitale terrestre si tramuti in un reale
cambiamento del grado di concorrenzialità del mercato televisivo ed in
un effettivo ampliamento del pluralismo culturale, politico ed
informativo.