Sentenza 505/1995 della Corte costituzionale


Sentenza 505/1995 della Corte costituzionale
Giudizi disciplinari: cittadinanza piena
al diritto di difesa e al contraddittorio

SENTENZA N. 505/1995

 

REPUBBLICA ITALIANA,IN NOME DEL POPOLO ITALIANO, LA CORTE
COSTITUZIONALE ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di
legittimità costituzionale dell'art. 56, secondo comma, della legge 3
febbraio 1963, n. 69 (Ordinamento della professione di giornalista),
promosso con ordinanza emessa il 4 ottobre 1994 dalla Corte di
cassazione sul ricorso proposto da Pietroni Paolo contro il Consiglio
nazionale dell'Ordine dei giornalisti ed altri, iscritta al n. 310 del
registro ordinanze 1995 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 23,
prima serie speciale, dell'anno 1995.

Visti gli atti di costituzione di Pietroni Paolo e del Consiglio
nazionale dell'Ordine dei giornalisti, nonchè l'atto di intervento del
Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 7 novembre 1995 il Giudice relatore Fernando Santosuosso;

uditi l'avv. Corso Bovio per Pietroni Paolo e l'Avvocato dello Stato
Gaetano Zotta per il Presi dente del Consiglio dei ministri.

 

Ritenuto in fatto

 

1. Nel corso di un giudizio vertente tra Pietroni Paolo e il
Consiglio nazionale dell'Ordine dei giornalisti, avente ad oggetto la
cassazione della sentenza emessa dalla Corte d'Appello di Milano, con
la quale, in riforma della sentenza pronunciata dal Tribunale di
Milano, era stata confermata la sanzione disciplinare della censura
irrogata al Pietroni a seguito di procedimento disciplinare, la Corte
di cassazione, con ordinanza emessa in data 4 ottobre 1994, ma
pervenuta alla Corte costituzionale l'8 maggio 1995, ha sollevato, in
riferimento agli artt. 3, primo comma e 24, secondo comma, della
Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'art. 56,
secondo comma, della legge 3 febbraio 1963, n. 69 (Ordinamento della
professione di giornalista), nella parte in cui non prevede che il
giornalista incolpato possa partecipare alla fase istruttoria indicando
testimoni a discarico.

A parere del giudice a quo, posto che l'attività istruttoria del
Consiglio può consistere anche nell'interrogatorio delle persone
informate sui fatti, precludere all'incolpato la possibilità di
contrastare la formazione delle prove a suo carico attraverso
l'indicazione di testi a discarico, comporta una non completa
attuazione del diritto di difesa.

Secondo il rimettente anche il principio di uguaglianza sarebbe
violato dal momento che per altri ordini professionali, e in
particolare per l'ordinamento forense approvato con il r.d. 22 gennaio
1934, n. 37, il legislatore ha predisposto strumenti che tutelano
compiutamente l'incolpato nella fase istruttoria del procedimento
disciplinare.

2. Nel giudizio avanti alla Corte costituzionale si è costituito
Paolo Pietroni insistendo per la declaratoria di illegittimità
costituzionale della norma impugnata.

La difesa ha in particolare osservato che la non prevista
partecipazione del giornalista incolpato alla fase istruttoria del
procedimento disciplinare determina un'ingiustificata disparità di
trattamento rispetto agli avvocati, ai quali l'art. 48 del r.d. 22
gennaio 1934, n. 37 consente di assistere all'escussione dei testi
d'accusa.

3. Si è pure costituito il Consiglio nazionale dell'Ordine dei giornalisti concludendo per la non fondatezza della questione.

Con riguardo alla denunciata violazione dell'art. 24 della
Costituzione, ha rilevato la difesa che dalla natura amministrativa del
procedimento disciplinare discende che in detti procedimenti non è
necessaria l'applicazione pedissequa di tutte le norme processuali del
codice di rito, essendo sufficiente garantire all'incolpato un
effettivo diritto di difesa che nel caso di specie risulta assicurato
dal deposito delle risultanze istruttorie e dalla possibilità per
l'incolpato di controdedurre.

Nè sarebbe sussistente la denunciata violazione dell'art. 3 della
Costituzione in quanto la natura amministrativa del procedimento
disciplina re legittima valutazioni diverse del legislatore in merito
alle caratteristiche dei vari procedi menti disciplinari.

4. Ha spiegato intervento anche il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
concludendo per la non fondatezza della questione.

La difesa erariale ha in particolare osservato che il denunciato
deteriore trattamento dei giornalisti rispetto alle altre categorie
professionali è da ritenersi insussistente in quanto la partecipazione
dell'incolpato alla escussione dei testimoni non è allo stato attuale
della legislazione un principio uniformemente applicato, tant'è che la
legge sull'Ordinamento del notariato, nonchè gli Ordinamenti delle
professioni di psicologo, ingegnere e architetto e di dottore
commercialista non contemplano la partecipazione dell'incolpato alla
fase dell'istruzione sommaria del procedimento disciplinare.

Nè sarebbe violato l'art. 24 della Costituzione in quanto
all'incolpato sono assicurati adeguati strumenti di difesa, con la
conseguenza che la mancata presenza di quest'ultimo all'escussione dei
testi non può essere ritenuta tale da compromettere in misura
apprezzabile il diritto di difesa.

5. In prossimità dell'udienza la difesa della parte privata ha
presentato memoria insistendo per l'accoglimento della sollevata
questione di legittimità costituzionale.

 

Considerato in diritto

 

1.La questione sottoposta all'esame di questa Corte è se l'art. 56,
secondo comma, della legge 3 febbraio 1963, n. 69 (Ordinamento della
professione di giornalista), nella parte in cui non consente al
giornalista incolpato di partecipare alla fase istruttoria del
procedimento disciplinare a suo carico, sia in contrasto: con l'art. 3,
primo comma, della Costituzione, determinando un'ingiustificata
disparità di trattamento fra i giornalisti e gli appartenenti ad altre
categorie professionali, specie gli avvocati e i procuratori legali, ai
quali, ex art. 48 del r.d. 22 gennaio 1934, n. 37, è consentito di
assistere alla escussione dei testi d'accusa; con l'art. 24, secondo
comma, della Costituzione in quanto l'impossibilità di partecipare alla
fase istruttoria del procedimento disciplinare comporta una non
completa attuazione del diritto di difesa.

 

2. Il giudice rimettente fonda le proprie censure sul rilievo che,
potendo l'istruttoria del Consiglio regionale dell'ordine risolversi,
come nel caso in esame, nell'interrogatorio di persone informate dei
fatti, all'indiziato di illecito disciplinare viene preclusa la
possibilità di contrastare gli elementi a carico con la richiesta di
chiarimenti o con la deduzione di prove a discarico, essendogli
consentita soltanto una difesa ex post e unicamente con dichiarazioni
verbali e con il deposito di documenti e memorie che non rendono
completa l'attuazione del diritto di difesa.

 

3. La questione non è fondata, potendosi dare, nei sensi di cui più
avanti si dirà, un'interpretazione del contesto normativo tale da
escludere i motivi di illegittimità costituzionale invocati in questa
sede.

Non sussiste, anzitutto, violazione dell'art. 3 della Costituzione
sotto il profilo della disparità di trattamento della categoria dei
giornalisti rispetto a quelle di altri professionisti. In proposito va
rilevato che le normative relative alle diverse categorie professionali
presentano aspetti notevolmente differenziati in conseguenza, tra
l'altro, delle differenti epoche in cui sono state emanate, sì da
rendere auspicabile un intervento del legislatore volto a realizzare
nella materia disciplinare un più coerente coordinamento normativo per
quanto concerne gli aspetti procedimentali. Ma è altrettanto evidente
che ci si trova di fronte ad ordinamenti speciali, fra loro non
comparabili e tanto meno equiparabili, data la disomogeneità delle
varie categorie, caratterizzate da proprie fisionomie e particolari
esigenze.

Poichè il giudice a quo fa specifico riferimento alla disciplina
relativa agli avvocati e procuratori legali, basterebbe, per ritenere
non conferente il tertium comparationis richiamato, considerare tra
l'altro che a questi professionisti è affidato dalla legge il compito
dell'assistenza tecnica necessaria all'espletamento della funzione
giurisdizionale, sul regolare esercizio della quale possono incidere,
in certa misura, alcuni provvedimenti disciplinari, quali la
sospensione o la radiazione.

Va pertanto ribadito quanto già più volte rilevato da questa Corte,
e cioè che l'esercizio della funzione disciplinare nell'ambito del
pubblico impiego, della magistratura e delle libere professioni si
esprime con modalità diverse, che caratterizzano i relativi
procedimenti a volte come amministrativi, altre volte come
giurisdizionali, in relazione alle predette peculiarità derivanti anche
da ragioni storiche proprie dei diversi settori ovvero in rispondenza a
scelte del legislatore, la cui discrezionalità in materia di
responsabilità disciplinare spazia entro un ambito molto ampio
(sentenze nn. 71 e 119 del 1995).

 

4. Nemmeno può ravvisarsi un contrasto della norma impugnata con i
principi costituzionali fissati dall'art. 24 della Costituzione.

Va in proposito premesso che nella presente questione il problema si
concentra sulla ammissibilità della richiesta del giornalista di
partecipare di persona o a mezzo di difensore limitatamente a quella
fase del procedimento disciplinare che si svolge dinanzi al Consiglio
regionale dell'ordine professionale, in cui si procede alla raccolta
delle prove a carico dell'incolpato, e sulla conseguente possibilità
per lo stesso di indicare prove a discarico.

Questa Corte ha in più occasioni affermato che alla fase
procedimentale ora indicata deve attribuirsi natura amministrativa
(ordinanze nn. 387 del 1995 e 113 del 1990; sentenze nn. 114 del 1970 e
110 del 1967) e che le garanzie costituzionali previste dall'art. 24
della Costituzione per il diritto di difesa non sono operanti con
riguardo ai procedimenti amministrativi (da ultimo sentenze nn. 210 e
312 del 1995).

 

5. Vero è che il principio del giusto procedimento amministrativo
“non è assistito in assoluto da garanzia costituzionale“, nemmeno in
base all'art. 97 della Costituzione (così l'ordinanza n. 503 del 1987).
Tuttavia questa Corte, fermo restando che la discrezionalità del
legislatore nel regolare i procedimenti disciplinari non può comunque
superare il limite della ragionevolezza, ha rilevato le affinità delle
diverse procedure disciplinari, sottolineando “come il procedimento che
si tiene dinanzi ai consigli amministrativi di disciplina offre
numerosi punti di contatto con i procedimenti giudiziari, tanto che la
regola è la conformità del primo a questi“ (sentenza n. 71 del 1995).

La recente sentenza ora richiamata stabilisce altresì che “tale
accostamento trova ragione nella natura sanzionatoria delle
<<pene disciplinari““, che sono destinate ad incidere sullo stato
della persona nell'impiego o nella professione. L'irrogazione di queste
sanzioni, che toccano le condizioni di vita della persona incidendo
sulla sua sfera lavorativa, richiede il rispetto di garanzie nella
contestazione degli addebiti, nell'istruttoria, nella partecipazione
dell'interessato al procedimento, nella valutazione e nel giudizio, in
attuazione di principi spesso elaborati prima dalla dottrina e dalla
giurisprudenza e poi legislativamente definiti“.

 

6.Da queste considerazioni, nonchè dalla ratio che è alla base di
numerose norme tra le quali l'art. 6 della Convenzione dei diritti
dell'uomo, resa esecutiva dalla legge 4 agosto 1955, n. 848, la legge 7
agosto 1990, n. 241 sul procedimento amministrativo, le norme sui
ricorsi amministrativi (da ultimo d.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199),
gli artt. 111 e 112 del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3 (Testo unico degli
impiegati civili dello Stato) può desumersi che nella vigente
disciplina del procedimento amministrativo sia del nostro ordinamento
che di quello comunitario (regolamento CEE n. 99/63 del 25 luglio 1963,
artt. 2 e 3) trovano diretta e necessaria applicazione i principi
relativi al diritto dell'interessato di conoscere gli atti che lo
riguardano, una sua, pur limitata, partecipazione alla formazione degli
stessi, e soprattutto la possibilità dell'interessato medesimo di
contestarne il fondamento e difendersi di fronte agli addebiti che gli
vengono mossi. Tali principi, comuni a tutti i procedimenti
amministrativi, devono ancor più trovare applicazione nello speciale
procedimento finalizzato all'accertamento della responsabilità
disciplinare, atteso che esso può comportare conseguenze che incidono
sull'esercizio di fondamentali diritti da parte dei soggetti coinvolti.

 

7. Alla stregua delle argomentazioni sopra
svolte, è possibile concludere interpretando la norma impugnata nel
senso che, ove il Consiglio regionale dell'ordine si limiti a
preliminari “sommarie informazioni“, devono ritenersi sufficienti la
comunicazione dell'inizio del procedi mento e l'invito all'interessato
a “comparire“. Ma quando l'istruttoria prosegua in quella sede per
l'accertamento dei “fatti“ attraverso la raccolta di prove, la norma,
pur non prevedendo la presenza dell'interessato o del suo difensore nel
momento dell'assunzione delle prove a carico, contempla tuttavia per
l'“incolpato“ forme di contraddittorio e di difesa, stabilendo che i
fatti gli siano specificamente “addebitati“ e riconoscendo
all'incolpato stesso un congruo termine, non solo per essere sentito,
ma soprattutto per provvedere alla sua “discolpa“, come previsto dalla
norma impugnata. Affinchè tale facoltà possa efficacemente realizzarsi
è necessario sul piano logico-giuridico che essa comprenda la
confutabilità delle prove su cui si fondano i pretesi illeciti, previa
possibilità di visione dei verbali e di utilizzo di ogni strumento di
difesa, non solo attraverso memorie illustrative ma anche con la
presentazione di nuovi documenti o con la deduzione di altre prove
(compresa la richiesta di risentire testimoni su fatti e circostanze
specifiche rilevanti ed attinenti alle contestazioni), che non possono
considerarsi precluse.

L'organo disciplinare sarà tenuto a
pronunciarsi motivando sulle richieste probatorie, in modo da rendere
possibile, nella successiva eventuale fase di tutela giurisdizionale,
una verifica sulla completezza e sufficienza della istruttoria
disciplinare e sul rispetto dei principi in materia di partecipazione e
difesa dell'incolpato.

Queste garanzie rispondono ad esigenze minime
di ragionevolezza, sia per la gravità delle conseguenze personali che
le sanzioni disciplinari, ma anche la sola pendenza del procedimento,
determinano già dalla prima fase della procedura sui diritti del
giornalista, sia per l'interesse pubblico alla completezza della
istruttoria, alla correttezza ed imparzialità del procedimento
amministrativo disciplinare .

 P.Q.M.

 LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 56, secondo comma, della legge
3 febbraio 1963, n. 69 (Ordinamento della professione di giornalista),
sollevata, in riferimento agli artt. 3, primo comma, e 24, secondo
comma, della Costituzione, dalla Corte di cassazione con l'ordinanza
indicata in epigrafe.

 Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 11/12/95.

 Depositata in cancelleria il 14/12/95.