Sentenza 71/1991 della Corte costituzionale


Sentenza 71/1991 DELLA Corte costituzionale
Iscrizione d’ufficio nel Registro dei praticanti:
gli editori non hanno il diritto di intervenire

SENTENZA N. 71/1991

 

REPUBBLICA ITALIANA, In nome del Popolo Italiano

 LA CORTE COSTITUZIONALE

ha pronunciato la seguente SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale del combinato disposto degli artt. 1, 26 ,
60, 62, 63 e 64 della legge 3 febbraio 1963, n. 69 (Ordinamento della
professione di giornalista), in connessione con gli artt.806 e 819 del
codice di procedura civile, 19 del codice di procedura penale, 28 e 30
del regio decreto 26 giugno 1924, n. 1054 (Approvazione del testo unico
delle leggi sul Consiglio di Stato), e 7, terzo comma, della legge 6
dicembre 1971, n. 1034 (Istituzione dei tribunali amministrativi
regionali), promosso con ordinanza emessa il 13 aprile 1988 dalla Corte
di cassazione, Sezioni unite civili, nei procedimenti civili riuniti
vertenti tra S.p.A.Editrice La Stampa ed altra e Consiglio nazionale
dell'Ordine dei giornalisti ed altri, iscritta al n. 239 del registro
ordinanze 1990 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 20, prima serie speciale, dell'anno 1990.

Visti gli atti di costituzione della S.p.A. Editrice La Stampa,
della F.I.E.G., del Consiglio nazionale dell'Ordine dei giornalisti,
nonché l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica dell'8 gennaio 1991 il Giudice relatore Francesco Paolo Casavola;

uditi gli avvocati Alessandro Pace per la F.I.E.G., Franco Pastore,
Alessandro Pace per S.p.A. Editrice La Stampa e l'Avvocato dello Stato
Pier Giorgio Ferri per il Presidente del Consiglio dei ministri.

 

Ritenuto in fatto

 

1.- Con d.P.R. 19 luglio 1976, n. 649, a modifica del regolamento di
esecuzione della legge n. 69 del 1963 sull'ordinamento della
professione di giornalista, veniva consentita l'iscrizione nell'elenco
dei pubblicisti e dei giornalisti, ricorrendo determinate condizioni,
anche ai tele-cine-foto operatori.

Il citato d.P.R. veniva impugnato dalla Federazione italiana editori
di giornali (F.I.E.G.) e da alcuni editori privati dinanzi al Tribunale
amministrativo regionale del Lazio, che dichiarava inammissibili i
ricorsi per carenza di lesione attuale (dovendo il regolamento essere,
censurato congiuntamente all'atto applicativo del medesimo).

Successivamente la Società editrice “La Stampa“ chiedeva al
Tribunale amministrativo regionale dei Piemonte l'annullamento delle
delibere con cui il consiglio interregionale dei giornalisti dei
Piemonte e Valle d'Aosta aveva disposto l'iscrizione nel registro dei
praticanti giornalisti di due gruppi di cine-foto operatori dipendenti
della ricorrente società. -

In tale giudizio sollevava regolamento di competenza la Presidenza
dei Consiglio dei ministri (in quanto la domanda involgeva
l'annullamento del d.P.R. n. 649 del 1976), a seguito del quale, il
Consiglio di Stato affermava la competenza dei Tribunale amministrativo
regionale del Lato, dinanzi a cui venivano riassunti i giudizi con
l'intervento della RI.E.O.

Con sentenza 14 settembre 1981, n. 678, il Tribunale amministrativo
regionale annullava il citato d.P.R., dichiarando caducate le
conseguenziali delibere, ma il Consiglio di Stato, adito in appello,
riunite le cause, con decisione 16 dicembre 1983, n. 945, dichiarava il
difetto di giurisdizione del giudice amministrativo ed annullava senza
rinvio la sentenza del Tribunale amministrativo regionale

Avverso tale pronuncia la Società editrice “La Stampa“ proponeva
ricorso per cassazione dinanzi alle Sezioni unite per motivi di
giurisdizione (analoga impugnazione veniva proposta con ricorso
incidentale dalla EI.E.G., mentre resistevano con controricorsi il
Consiglio nazionale dell'ordine dei giornalisti, il Ministero di grazia
e giustizia, nonché Solavaggione Sergio).

La Corte, pronunciandosi limitatamente al giudizio relativo
all'impugnazione diretta dell'atto regolamentare, dichiarava sul punto
la giurisdizione del giudice amministrativo e cassava (con sentenza 13
aprile 1988, n.1102) la decisione del Consiglio di Stato.

Separato e sospeso a giudizio concernente l'impugnativa delle
delibere, le medesime Sezioni unite, con ordinanza emessa il 13 aprile
1988 (pervenuta alla Corte costituzionale il 9 aprile 1990), hanno
sollevato, in relazione agli arti. 24, primo comma, e 113, secondo
comma, della Costituzione, questione di legittimità costituzionale del
combinato disposto degli artt. 1, 26 “e seguenti“, 60, 62, 63 e 64
della legge 3 febbraio 1963, n. 69, in connessione con gli artt. 806 e
819 del codice di procedura civile, 19 del codice di procedura penale,
28 e 30 del testo unico delle leggi sul Consiglio di Stato (regio
decreto n. 1054 del 1924), 7, terzo comma, della legge n. 1034 del
1971, nella parte in cui, letti in correlazione,. escludono che il
terzo, la cui posizione giuridica sia incisa dal provvedimento
d'iscrizione nel registro dei giornalisti. (o praticanti giornalisti),
possa impugnare (o contestare la legittimità di) tale provvedimento
dinanzi ad una “qualsiasi istanza giurisdizionale“.

Il giudice a quo, qualificato il
provvedimento d'iscrizione dei giornalista (o praticante) nel registro
relativo come atto amministrativo d'accertamento, costitutivo di uno status professionale,
esclude che le relative controversie, devolute al giudice specializzato
di cui all'art. 63 della legge professionale, possano essere di
competenza del giudice amministrativo ovvero possano formare oggetto di
accertamenti incidentali senza efficacia di giudicato. La norma citata,
peraltro, nell'individuare per il giornalista un giudice naturale del
suo status, impone che soltanto questi decida erga omnes con
efficacia di giudicato tutte le questioni in materia ed indica altresì
tassativamente i soggetti legittimati ad impugnare le delibere, con
esclusione dei terzi.

A riguardo la Corte di cassazione osserva che per effetto della
disposizione del contratto collettivo nella specie applicabile,
l'iscrizione di un fotografo (dipendente dell'editore in argomento nel
registro dei giornalisti) determina il passaggio d'inquadramento del
lavoratore dal settore dei poligrafici a quello dei giornalisti, con
modificazione del trattamento economico a carico dei datore di lavoro e
conseguente interesse di quest'ultimo a non veder modificati i termini
del rapporto di lavoro.

In ciò risiederebbe la configurabilità di una posizione soggettiva,
idonea ad essere lesa da un atto amministrativo (in ipotesi)
illegittimo quale, appunto, la delibera d'iscrizione (contrariamente a
quanto in passato affermato dalla stessa Corte che, con sentenza n.
6252 del 1981, aveva escluso la diretta attitudine lesiva dell'atto). A
fronte di tale “diritto“ non vi sarebbe possibilità alcuna per il terzo
di far valere l'illegittimità in argomento, con conseguente possibile
violazione della garanzia costituzionale alla tutela giurisdizionale.

L'ordinanza di rimessione conclude rilevando come all'accoglimento
della questione sia collegata la legittimità della norma che (a seguito
di una possibile pronuncia additiva) affidi ad un giudice specializzato
la tutela di un terzo (questione che ricadrebbe “nell'autonoma
valutazione“ della Corte costituzionale)..

 

2.- là intervenuto il Presidente dei Consiglio dei ministri,
rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, che ha concluso per la
declaratoria di inammissibilità, ovvero di infondatezza della
questione, escludendo anzitutto che gli interessi in eventuale
conflitto con l'aspirazione del giornalista ad acquisire lo status professionale
possano essere qualificati in termini di situazioni giuridicamente
tutelabili (diritti soggettivi od interessi legittimi). Proprio sulla
base dell'opportunità per la categoria in parola di un'associazione che
garantisca la libertà professionale - ben al di là della tutela
sindacale - secondo il pensiero espresso da questa Corte con sentenza
n. Il del 1968, l'Avvocatura argomenta circa la razionalità
dell'impugnata normativa, che identifica nell'interessato e nel
pubblico ministero i Soli soggetti legittimati ad un'azione
giurisdizionale avente titolarità dello status di giornalista. ad oggetto la

Poiché la rilevanza del titolo professionale nell'ambito del
rapporto di lavoro non deriva affatto dalla legge, bensì da una
pattuizione contrattuale (alla quale hanno concorso gli stessi soggetti
che ora ne lamentano gli effetti), risulterebbe assai dubbia - secondo
l'Avvocatura - l'idoneità della clausola ad assumere una rilevanza
esterna al rapporto stesso, tale da invadere alterandola, la disciplina
pubblicistica del rapporto (modificando “la stessa configurazione legale dello status di giornalista“).

La connotazione aziendalistica così impressa alla professione
verrebbe, in altri termini, ad influenzare la funzione dell'Ordine,
viceversa preposto ad una ben diversa salvaguardia della dignità
professionale.

Sarebbe infine il giudice del lavoro a dover conoscere degli effetti
della clausola contrattuale che conferisce efficacia vincolante
all'iscrizione all'albo, nella dimensione propria ed effettiva della
controversia, data appunto dal rapporto di lavoro.

 

3.- Nel giudizio davanti a questa Corte si sono costituite la Fieg e
la S.p.A. Editrice La Stampa, depositando memorie d'analogo contenuto,
in cui si dà anzitutto atto dell'intervenuta dichiarazione (resa con la
citata sentenza n. 1102 del 1990) della giurisdizione del giudice
ammninistrativo circa la domanda di annullamento del d.P.R. n. 649 del
1976 (e del conseguente riconoscimento in favore delle parti stesse di
un mezzo diretto di tutela avverso un provvedimento idoneo a
pregiudicare il loro interesse).

Tuttavia, secondo la difesa delle parti, l'eventuale illegittimità
del regolamento non travolgerebbe automaticamente le delibere di
ammissione, le quali, a loro volta, potrebbero anche presentare dei
vizi non derivanti dall'atto generale: in entrambi i casi residuerebbe
in capo al datore di lavoro un interesse, in concreto privo di tutela,
a far verificare la legittimità di tali provvedimenti attributivi di status.

Si sottolinea infine nelle memorie come la questione sollevata dalle
Sezioni unite sia strettamente collegata da nesso di conseguenzialità
(ex art. 27 della legge n. 87 del 1953) con l'altra questione
concernente l'attuale composizione dei giudice specializzato, che,
nell'ipotesi di accoglimento, non potrebbe certamente mantenere
l'attuale configurazione. Il collegio, infatti, in quanto integrato da
un giornalista e da un pubblicista, sarebbe “aprioristicamente“
sfavorevole all'editore, così vulnerando gli artt. 3, 102 e 108 della
Costituzione.

Si conclude ricordando come l'auspicata declaratoria d'illegittimità
dovrebbe essere estesa (sempre ex art. 27 cit.) anche alla disciplina
dettata per i pubblicisti.

 

4.- Nell'imminenza dell'udienza hanno depositato memorie d'analogo
contenuto la Fieg e la Società Editrice La Stampa, che, da una parte,
hanno sottolineato la peculiarità del lavoro giornalistico, che - a
differenza di numerose altre professioni liberali - non si svolge in
regime di lavoro autonomo, bensì come prestazione d'opera subordinata
e, d'altra parte, hanno richiamato la disposizione dell'art. 1 del
C.C.N.L., a termini del quale l'acquisizione dello status di giornalista determina il correlativo trattamento economico-normativo.

In secondo luogo si ribadisce come la situazione soggettiva
dell'editore vada correttamente ravvisata - secondo l'indicazione delle
stesse Sezioni unite rimettenti - in termini d'“interesse a non vedere
modificato il contenuto del rapporto di lavoro“: tale qualificazione
comporterebbe la necessità di garantire tutela a siffatta posizione.

Conclusivamente si osserva che l'illegittimità conseguenziale delle
norme concernenti la composizione del giudice specializzato deriverebbe
soltanto dall'ipotesi di accoglimento della questione in riferimento
all'esclusione dell'editore-terzo dal giudizio che dinanzi al giudice
specializzato si svolge e non anche alla
possibile eliminazione della esclusiva competenza di tale sezione
ovvero alla possibilità per qualsiasi giudice di conoscere incidenter tantum della legittimità dell'iscrizione.

Tali due ultime soluzioni sarebbero alla Corte offerte, a parere
della difesa delle parti, dal petitum. costituzionale così come
formulato dalle Sezioni unite.

 

5.- Ha inoltre depositato memoria fuori termine anche il Consiglio nazionale dell'Ordine dei giornalisti.

 

Considerato in diritto

 

1.-La Corte di cassazione, Sezioni unite civili, con ordinanza del
13 aprile 1988, pervenuta alla Corte costituzionale il 9 aprile 1990
(R.O. n.239/1990), con riferimento agli artt. 24, primo comma, e 113,
secondo comma, della Costituzione, solleva questione di legittimità
costituzionale del combinato disposto degli artt.1, 26 e ,
60, 62, 63 e 64 della legge 3 febbraio 1963, n. 69 (Ordinamento della
professione di giornalista), in connessione con gli artt.806 e 819 del
codice di procedura civile, 19 del codice di procedura penale, 28 e 30
del regio decreto 26 giugno 1924, n. 1054 (Approvazione del testo unico
delle leggi sul Consiglio di Stato), 7, terzo comma, della legge 6
dicembre 1971, n. 1034 (Istituzione dei tribunali amministrativi
regionali), .

 

2.-L'ordinanza di rimessione individua nell'editore di giornali una
posizione giuridica soggettiva che si esprime nell'interesse e nella
correlativa pretesa di non vedere mutata la posizione di lavoro del
personale impiegato nell'azienda giornalistica, se non in conformità
degli artt. 1372, 1374, 2077 del codice civile, complessivamente
indicati come lex contractus. Tale posizione giuridica, che ad avviso
della Corte di cassazione ha natura di diritto soggettivo, verrebbe
pero incisa da un atto amministrativo, estraneo alla lex contractus,
consistente nella iscrizione nell'albo dei giornalisti di prestatori
d'opera, i termini del cui lavoro subordinato rispetto all'editore
mutano a seguito dell'acquisizione dello status di giornalista per il
provvedimento d'iscrizione adottato dai Consigli dell'Ordine
professionale.

Dato il principio generale che ogni atto amministrativo che incida
in una posizione di diritto soggettivo deve essere legittimo, il
giudice a quo riscontra nell'ordinamento, rispetto al caso di specie,
assenza di tutela giurisdizionale, non potendo conoscere di diritti
soggettivi il giudice amministrativo, ne disapplicare l'atto
amministrativo costitutivo di status il giudice ordinario, ne potendo
infine essere adito il giudice specializzato perché la legittimazione
ad agire presso di lui, ex art. 63 della legge n. 69 del 1963, e
limitata al giornalista interessato e al pubblico ministero.

Di qui l'esigenza di una pronuncia di questa Corte per violazione
degli artt. 24, primo comma, e 113, secondo comma, della Costituzione.

 

3. - La questione non è fondata.

Non essendo contestabile da parte della giurisdizione di
costituzionalità l'individuazione spettante alla giurisdizione di
nomofilachia della descritta posizione giuridica soggettiva
dell'editore di giornali, il thema decidendum si circoscrive intorno
alla ipotesi di violazione del diritto di difesa, per essere l'editore
di giornali escluso dalla legittimazione ad adire il giudice
specializzato, di cui all'art. 63 della legge n. 69 del 1963.

L'ordinamento della professione di giornalista, come costruito dal
legislatore del 1963, soprattutto attraverso l'istituzione dell'Ordine
e l'obbligatorietà dell'iscrizione all'albo, persegue fini che superano
, nel rapporto di lavoro subordinato con l'impresa giornalistica.

L'Ordine dei giornalisti, come questa Corte ebbe a sottolineare
nella sentenza n. 11 del 1968, ha il compito di salvaguardare, erga
omnes e nell'interesse della collettività, la dignità professionale e
la libertà di informazione e di critica dei propri iscritti.

Ne consegue che per controversie tra l'Ordine e i singoli associati,
afferenti a questa sfera di prevalente interesse pubblico e di rispetto
della deontologia della professione, e dalla legge precostituito un
giudice specializzato nella cui composizione la presenza di un
giornalista professionista e di un pubblicista corrisponde alla
legittimazione ad agire riservata a soli giornalisti e pubblicisti,
oltre che al pubblico ministero.

Rispetto all'ambito delle funzioni dell'Ordine professionale e a
quello delle competenze del giudice specializzato, l'editore di
giornali e un terzo estraneo privo di ragioni da tutelare in questa
istanza. Non può quindi ravvisarsi lesione del diritto di azione e di
difesa, di cui all'art. 24 della Costituzione, per non trovarsi il
titolare dell'impresa giornalistica incluso tra i legittimati ex art.
63 della legge n. 69 del 1963.

 

4.-Altro profilo è quello della asserita incidenza del provvedimento
amministrativo dell'ente pubblico-Ordine professionale sul diritto
soggettivo dell'imprenditore a non vedere mutato il rapporto di lavoro
per la sopravvenuta iscrizione del lavoratore subordinato nell'albo dei
giornalisti.

L'aporia denunciata dalla Corte di cassazione circa il difetto di un
giudice, presso cui azionare tale diritto ed ottenere l'annullamento o
quanto meno la disapplicazione del provvedimento d'iscrizione
costitutivo dello status di giornalista, avrebbe consistenza solo se
ricorresse esplicita preordinazione in una norma della legge
professionale dell'effetto modificativo della posizione di lavoro in
corso, esplicato dall'atto di iscrizione.

Solo in questa ipotesi potrebbe aversi incisione della posizione
giuridica, qualificata in termini di diritto soggettivo, dell'editore
di giornali, senza tutela e dunque con violazione dell'art. 113, terzo
comma, della Costituzione.

Ma tale preordinazione non ricorre e, conseguentemente, non e dato
rilevare alcuna delle prospettate violazioni degli invocati parametri
costituzionali.

 

5.-II dato residuale riscontrabile allo stato dell'ordinamento,
tuttavia al di fuori della verifica di costituzionalità, e che la
modificazione della posizione di lavoro a seguito della iscrizione del
lavoratore subordinato nel registro dell'Ordine dei giornalisti trova
sua fonte nella interpretazione del terzo comma dell'art. 1 del
contratto collettivo nazionale di lavoro in vigore, che suona mera
ricognizione della qualità di giornalista: .

La portata di tale clausola ha origine e si esaurisce nell'ambito
della fenomenologia negoziale e delle competenze giurisdizionali del
giudice del lavoro.

 

PER QUESTI MOTIVI

 

LA CORTE COSTITUZIONALE

 

dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale del combinato disposto degli artt. 1, 26 ,
60, 62, 63 e 64 della legge 3 febbraio 1963, n. 69 (Ordinamento della
professione di giornalista), sollevata-in connessione con gli artt. 806
e 819 del codice di procedura civile, 19 del codice di procedura
penale, 28 e 30 del regio decreto 26 giugno 1924, n.1054 (Approvazione
del testo unico delle leggi sul Consiglio di Stato), e 7, terzo comma,
della legge 6 dicembre 1971, n. 1034 (Istituzione dei tribunali
amministrativi regionali)-dalla Corte di cassazione, in riferimento
agli artt. 24, primo comma, e 113, secondo comma, della Costituzione,
con l'ordinanza di cui in epigrafe.

 

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 28/01/91.

 

Giovanni CONSO, Presidente

Francesco Paolo CASAVOLA, Redattore

 

Depositata in cancelleria il 08/02/91.